从构建和谐社会视角审视民间组织发展与管理
——安徽省民间组织调查
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对民间组织发展作出了明确阐述，对于充分发挥民间组织作用，积极推进和谐社会建设，具有重要的理论指导和现实意义。为深入贯彻党的十六届六中全会精神，根据民政部《关于开展重点课题调研活动的通知》要求，我厅组织调研组，就“发挥各类社会组织在加强和完善社会管理中的积极作用”进行了专题调研。通过召开由登记管理机关、业务主管单位和民间组织参加的座谈会，并深入基层、深入群众调查了解民间组织在和谐社会中的作用。从加强社会管理的角度，结合安徽民间组织发展的现状、趋势，审视和谐社会的构建问题。
一、全省民间组织发展管理现状及趋势分析
随着改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立，民间组织作为社会领域中创新的组织形式，获得了快速发展。截止2005年底，全省经各级民政部门登记管理的社会团体、民办非企业单位、基金会等民间组织8708个，备案登记的城乡基层民间组织2051个，全省共有各类民间组织10759个。其中省级登记793个，市级登记3189个，县级登记4726个。这些民间组织分布在全省广大城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成门类齐全、布局合理、层次不同、覆盖面广的民间组织体系。为推进城乡社会经济的发展，构建和谐社会，发挥了不可替代的作用。
纵观安徽民间组织的发展，呈现以下几种发展趋势：一是民间组织继续保持较快发展并呈加速态势。2005年我省各民间组织比2001年增加了66.3%，年增16.5%，合肥市各类民间组织比2001年增加了5.69倍，年增幅高达113%。随着中西部地区经济发展的加速和中部崛起战略部署的启动，与经济发展相关的民间组织的发展迎来了新的契机。特别是新农村建设及和谐社区建设的推进，又为基层民间组织的快速生长提供着肥沃的土壤。因此，在“十一五”期间民间组织将会迎来一个高速发展时期。二是行业协会、农村专业经济协会有活动领域多样化、活动范围扩大化的需求及趋势。目前，我国《社会团体登记管理条例》对社团活动范围有严格的限制。但从调研中发现有些行业协会、农村专业经济协会发展的会员和活动范围已超出了规定的范围。实践中一些地方政府对这些帮助地方解决实际问题的协会是持欢迎的态度的，而广大会员更是将这些民间组织当做“娘家”。因此，民间组织活动领域多样化和范围多样化有其现实的需要。省种子协会会员涉及到全国种子企业和经营户，该会为会员免费邮寄会刊《种子与种苗》，提供技术信息；还投资10多万元注册开通《中国种业互联网》，每天点击率高达400-500人；组织召开了《中国<合肥>种子信息交流暨产品交易会》参加会议人员达1万多人，深受种业的欢迎。亳州市农业技术协会会员发展到山东、河南周边10多个县，为广大农户提供技术培训，信息服务，使广大农户增收2000多万元。亳州药业商会会员涉及全国制药企业和国外药商。为净化药业市场 ，�；ひ┥痰暮戏ㄈɡ�，杜绝假冒伪劣药品的渗透，该会成立药业管理监督小组，并印发近万份“告药界同仁倡议书”，举行“万名药商签名活动”，为加强行业自律，诚信经营，守法经营做了大量的工作。另外还为广大会员、药商开展业务培训、技术指导、信息咨询服务等，深受广大药商的欢迎，提高了药都的知名度。三是民间组织的作用更加突现 。全省直接为经济组织提供服务的行业协会1479个，拥有会员110.3万。这些协会紧紧围绕经济建设这个中心，为对外开放、招商引资，提供经济技术信息等服务，同时承接一部分政府授权和委托的行业和事务性的管理任务；为搭建行业的平台，通过会刊、网站等宣传媒体，收集市场、技术、社会信息为会员提供投资、生产、销售等诸多信息，促进商机；对会员企业的技术改造、新产品开发进行可行性研究和论证，提供咨询服务；推荐会员参加各类评优，提高行业水平；通过行业自律，规范行业行为，通过协商机制协议解决企业纠纷，已成为各行各业自律管理，合作交流的桥梁和纽带。全省经各级登记备案的农村专业经济协会2330个，会员达183万，为发展各地特色农业，提高农民组织化程度，形成农业生产化，帮助农民增收致富，推进新农村建设，发挥着越来越重要的作用。蚌埠市怀远县唐集镇翟诚村，过去该村打架纠纷多，贫穷上访多，社会治安差，2003年该村选举养殖经营户陈万怀为村党部书记，他带头发起成立怀远县食用菌协会，为该村农户提供菌种、技术、销售等服务，使每户增收1万多元。该村现在村民和谐，家家富裕，是社会治安先进村，陈万怀同志也被选为市党代表。全省已登记备案的社区民间组织1361个，拥有会员近10万人，不仅为社区群众搭建不同层次的服务平台，提高学习、生活、娱乐、活动等场所。使社区居民“困有所帮，残有所助，孤有所托，老有所依”，有力推进了和谐社区的建设。全省登记管理的民办非企业单位2966个，从业人员近5万人，涉及到教育、卫生、文化、体育、劳动、民政、科技等领域，为满足社会群众的需求，提供公益性服务发挥着重要作用。2005年全省民办非企业单位共开展了335场诚信服务及公益慈善救助活动，受益群众10万多人。全省性学术会202个，近2年共刊登学术交流、举办学术论坛1560次，发表学术论文12000篇，为“科技强省”、打造创新型社会做出了重要贡献。四是民间组织登记管理任务加重、难度加大。在登记管理上，中办发[1999]34号文明确规定“所有的民间组织都必须依法由民政部门登记，其他任何部门无权登记、颁发证书�！倍谑导使ぷ髦�，少数业务主管单位认为经他们批准就行，不需到民政部门登记，而且也无人干预，照�？够疃Ｊ拐庑┪淳羌堑拿窦渥橹卫胗诘羌枪芾硪酝�，在登记管理上存在着严重的“失控”状况。据我们调查，全省民办学校4927个，各级民政部门登记的仅有1417个，仍有2610个未登记，占全省民办学校总数的65％,而基层民间组织登记的还不到1/3。随着中国扩大对外开放，特别是加入世贸组织后，国外非政府组织已大量涌进，而且活动频繁。因涉外民间组织登记管理权限在国家，省以下无登记管理权，不仅造成涉外民间组织未经登记无法管理而又活动频繁的问题，也将不同程度上危及国家安全，影响社会的稳定。在管理体制上，我国坚持双重管理体制，这种管理体制既有它的优越性，也有一些不足。我国绝大多民间组织是由业务主管单位发起成立的，而不是根据社会的需要，企业、群众的需求，由民间自发成立的。这种生成模式的结果之一就是与业务主管单位联系密切，“行政化”倾向严重，与有的政府部门形异质同，有的更是“两块牌子，一套人马”。特别由于有的业务主管单位对政策理解和执行的不一致，致使对民间组织监督管理工作难度较大�！渡缤殴芾淼羌翘趵饭娑ǖ拿窦渥橹甓燃觳槭堑羌枪芾砘匾婪ㄊ凳┑囊幌罟芾砉ぷ�，也是对民间组织是否具有法人资格的确认。作为业务主管单位应督促所属民间组织主动按时参检，并按照规定把好初审关。在实际工作每年年检时，不少业务主管单位不问民间组织有无开展活动，是否按时办理变更登记等事项，都在年检表业务主管单位审查意见栏上签上“合格”，有的甚至签上“同意”，使登记管理机关很难把握；而当登记管理机关对未参检或者不合格的民间组织进行通报或处罚时，又不配合登记管理机关做好年检的后续工作，只是出面讲情；造成双重管理，变成了民政部门独家管理。2005年全省性社团应参检680个，实检582个，参检合格率为85.6%，未参检98个，占参检社团14.4%。未参检的社团大部分都是“官办协会”，基本合格和不合格的27个社团，也都是持逾期（1-2年以上）证书在社会开展活动，这必然加大登记管理的难度。五是社会各界对民间组织行为规范更加关注。目前，中国政治体制制度改革，必然需要一个强大的民间组织来承担政府转移的职能，真正突出民间组织应承担的社会功能。发挥民间组织提供服务，反映诉求，规范行为的作用。另一方面，中国民间组织还缺乏社会公信度，缺乏竞争力，缺乏社会监督，应有的社会功能难以得到充分发挥。安徽省仅2005年以来，省民间组织网接受咨询访问的月均1000多人次；来人来访500多人次；人大代表、政协委员书面建议、提案11起，反映民间组织行为不规范，行业协会管理机制及改革与发展，行政倾向严重、政社不分，党政干部兼职过多，内部管理不规范，违章、违规等问题。这既说明社会各界对民间组织寄予着厚望，又说明建设一个行为规范、功能健全的民间组织已迫在眉睫。
回顾近年来各级民政部门培育发展与登记管理的实践，我们深深体会到：只要紧紧围绕党和政府的中心工作，自觉贴近群众，服务群众，尊重群众的首创精神，努力满足群众的客观需求，就能把握民间组织正确的发展方向；只要以与时俱进的态度，坚持重点突破，分类指导，试点先行，示范引导，积极培育，规范管理，就会找到民间组织工作新的增长点；只要尊重基层，因地制宜，实事求是，就会根据地区、群体、发展的差异，创造灵活多样的工作模式，具体而言，对于做好民间组织工作，有以下具体体会和经验：一是夯实基础，从管理抓起，规范民间组织健康发展。为规范登记管理工作人员办事程序和工作服务规则，先后制定了《安徽省民政厅民间组织管理局工作服务规则》、《安徽省社会团体成立登记程序》、《安徽省民办非企业单位成立登记程序》，社会团体、民办非企业单位、基金会登记指南、政务公开承诺事项等规则。为规范社团行为，制定了《安徽省社会团体重大事项报告制度》、《关于规范全省性社会团体法人验资和财务审计工作的通知》等文件。进一步健全制度，夯实了基础，促进了民间组织健康发展。二是突出重点，从试点开始，创新民间组织管理工作思路。近几年来，我省将“行业协会”、“农村专业经济协会”、“社区民间组织”作为培育发展的重点。2003年省民间组织领导小组印发了《安徽省行业协会发展指导意见》、《安徽省农村专业经济协会登记管理暂行办法》、《安徽省社区民间组织登记管理指导意见》，先后确定35个市、县、区作为试点单位，采取分类指导、示范引导的办法，多次派员现场进行规范和指导，总结试点单位先进经验，在全省进行宣传和推广。2004年，以省政府名义在淮北市召开了“全省发展农村专业经济协会会议”，2005年在蚌埠市召开了“全省社区民间组织管理工作现场会”，及时总结和推广了蚌埠市龙子湖区创新社区民间组织登记管理模式。为加强基层民间组织登记管理，充分发挥农村专业经济协会、社区民间组织在新农村建设及和谐社区建设中的积极作用，找到了新的增长点和着力点。三是加强学习，从培训做起，提高登记管理水平。为了提高登记管理人员及民间组织工作人员的素质，我省先后举办了各市、县、区登记管理工作人员参加的“全省民间组织管理工作业务培训班”、“全省社会团体规范化培训班”、“全省性社团秘书长培训班”、“全省性民间组织财务人员培训班”共10 起，培训人员1200多人次。通过培训既规范民间组织登记管理，又提高了参训人员素质，促进了民间组织沿着健康的轨道发展。四是依法行政，从监督入手，确保方向、维护稳定。省、市、县登记管理机关依法加强对民间组织的年度检查，严格按照年检内容、标准，开展年检工作。为提高办事效率，方便群众，提供服务，各级登记管理机关均在政务中心设立民政窗口，实行年检“一次性办结”，“一站式服务”。为保证年检工作不走过场，近两年省民政厅会同有关业务主管单位共同组织对省属社团开展调研互查，对互查社团的人员状况、财务情况、职能作用、组织机构、运作模式、自律机制等进行观摩、交流和评估，达到互相促进，共同提高的目的。今年省民政厅分4个检查小组，对社团收费、财务管理进行了检查。为推进行业协会按照市场化的原则规范和运作，今年省民政厅制定了《安徽省示范行业协会标准》、《安徽省示范行业协会标准实施细则》，对申报的示范行业协会进行了检查考评�；瓜群蠖讲榱�6起社团违规问题，协同有关部门制止了省属社团擅自冠以全国性社团分会进行药品广告宣传的问题；并阻止了多起不利于社会稳定及特殊群体结社问题，维护了社会的稳定。
二、民间组织发展与管理工作中存在的问题及原因
通过调研，结合工作实践，我省民间组织发展与管理，仍存在着许多不容忽视，亟待解决的突出问题。
（一）思维定式化，认识不到位。政府职能还没有按照市场经济要求转变到位，某些旧的思想观念、管理模式至今还有影响。在机构设置和职能配置上，仍未摆脱计划经济的模式，在一定程度上制约和影响人们意识和观念，在实践中决定和影响着人们的行为方式。一些地方领导把主要精力放在发展经济、招商引资上，脑子想的、眼睛注视的都是经济，而忽略了民间组织管理工作。由于他们认识不到位，对民间组织的地位、作用又不甚了解，加上民间组织发展管理的好坏，对他们的自身政绩没有多大的影响。因此，一些地方和部门没有将民间组织管理工作摆上应有的位置，纳入当地经济社会发展规划，致使民间组织的发展和管理的政治环境令人担忧。有的甚至不问法规政策，以改革开放，招商引资等为由，成立国家限制发展的民间组织，给依法行政、规范登记管理带来了一定的难度。
（二）法律、法规没有形成体系，相互衔接较差。立法工作已经严重滞后于民间组织的发展，现有的民间组织的法规既不完善，而且还相互“打架”�！睹癜旆瞧笠档ノ坏羌枪芾碓菪刑趵泛兔裾俊豆赜诿癜旆瞧笠档ノ幻乒芾戆旆ā饭娑�,民办非企业单位的名称应由登记管理机关统一核准,必须在民办非企业单位名称前冠以相应的行政区划名称；而卫生部《关于医疗机构名称的规定》要求,私立医院不得冠以行政区划名称,以与公办医疗机构相区别�！睹癜旖逃俳ā饭娑ǎ缁崃α堪煅�，可从每年收入中合理收回回报，与《暂行条例》相悖。特别是国家目前没有出台一部完整的民间组织法律，一些具有法律效力的条例内容侧重于登记程序，不仅与其他法规不相衔接，而且在实践中存在这样那样的问题，操作性差。使民间组织的设立、性质、法律地位、职能及作用没有完全明确的规范。
（三）双重管理体制较弱，管理乏力。从调查看，全省50%以上社团是业务主管单位牵头组建，有20%的是按照上面的要求，上下对口成立的。从社团干部来源看，全省5472个社团，党政机关干部兼职社团领导的达2755人，还有相当一部分社团负责人是事业单位领导兼职，而近三分之二的民间组织的干部或者直接来源于业务主管单位的派遣和任命，或者经业务主管单位的批准，这些行政机关负责人又是民间组织负责人，既是“运动员”，又是“裁判员”，很难履行日常监督管理职责。尤其在人、财、物上都是由业务主管单位所控制，民间组织没有自主权。据调查，全省民间组织的办公场所46.6%是业务主管部门提供的，因此，其自治性受到很大的限制。有的业务主管单位以监督管理为名，对社团财务实行统管，这既剥夺了民间组织法人权利，又不利于民间组织自我管理�；褂械牡胤讲普棵沤窦渥橹幕岱淹骋皇战刹普扇朐に愎芾�，严重侵犯民间组织的法人权利。结果造成业务主管单位对其有利的民间组织牢牢抓住不放，导致民间组织缺乏自主权，登记管理机关也很难介入管理；而对一些无利可图的民间组织，业务主管单位往往撒手不管，不履行其应尽的管理职责。目前，在双重管理体制中业务主管单位是权大责小，而登记管理机关则是权小责大，没有体现出权利与责任相一致的基本管理原则。调研中各市反映突出的问题是业务主管单位不履行职责，“只管登记，不问管理”，与登记管理机关不协调、难沟通的问题普遍存在，在监督管理机制不健全的今天，双重管理表现较弱，登记管理乏力。
（四）民间组织行为不规范，自治结构不完善。目前我国社会正处于转型阶段，对于民间组织的理解相对滞后，鼓励和维系民间组织健康发展的行为规范和社会机制尚未形成。由于社会没有形成“规范”的环境，民间组织“失范”行为较为普遍。有些民间组织制度不完善，组织机构不健全，虽有了理事会，但却很少开会，有的甚至几年不开会，有的理事会也不按时换届；办事机构秘书处专职人员少，大部分都是兼职，缺少主动性、创造性的工作精神和服务态度；行政依附性强，有的因长官意志而设，在有关长官调离的情况下就无人管，但又无法撤消；有的民间组织对会员缺乏号召力，导致组织涣散，无人过问，无法获取必要的经费资助，使工作陷入停顿，处于瘫痪状态；有的虽然在经费来源、公民参与、开展活动上都较好，但内部管理缺乏科学性，财务管理混乱。造成有些民间组织民主选举搞形式，民主决策难落实，内部管理不规范，事务公开太简单。民间组织制定的章程有的只是为了应付登记，章程中规定的权利和义务也成了“官样文章”，理事会形同虚设，许多理事即不参与组织的日常事务管理，也不参与重大事务决策，这完全违背了组建组织的初衷。其原因：一是机构设置不合理，多数民间组织没有民主决策机制和制度保证；二是领导者思想没有转变，有相当多的民间组织领导来自业务主管单位的任命批准，“官念”还没有完全转变；三是在工作理念上，还没有实现以“管理为主”到以“服务为主”的转换，没有按照市场经济的要求，转变原有的工作方式，对自身作出新的定位。
（五）民间组织管理工作的任务与力量不相匹配，管理执法手段薄弱。一是登记数量逐年加大，管理力量、手段依旧。全省“十·五”期间，以年均16.3％的登记数量增加，且呈加速态势。按此计算，“十一五”末，我省民间组织登记数量将达1.8万左右；按民政部规划“十一五”末全国平均每万人拥有民间组织为7个计算，我省民间组织登记数量将达4.5万多个。因此，面临我省民间组织日趋增多的形势，管理力量、手段愈显单薄，难以支撑。二是新增任务多，管理力量、手段跟不上。中央有关文件和修改出台的《社会团体登记管理条例》明确规定涉外民间组织的登记管理权限由国家下移至省及市级民政部门，面对国外非政府组织和我省民间组织交流合作日益活跃，要求成立外籍人士为法定代表人的社团组织、基金会的咨询日益增多，情况复杂，难以掌握，登记监管执法压力很大；2004年底，中办、国办28号文件《关于加强民办社科研究机构管理工作的意见》，将民办社科研究机构定为民办非企业单位，地方性的由过去工商行政管理等部门登记的统一转由省级民政部门登记管理；2004年初出台的《基金会管理条例》规定地方性的基金会，由过去的人民银行统一前置审批管理转为现在由省级民政部门登记管理。这几项新任务或政治性强或专业性强，涉及国家的政治安全，工作面广量大，而相应的登记管理力量不配套。三是城乡基层民间组织管理难落实。按照新《社团登记管理条例》规定，县级民政部门不仅要履行现有占全省50％民间组织的登记管理职责，还新增了城乡基层民间组织登记备案管理任务，农村专业经济协会、公益性社区民间组织的培育、发展和监管责任重大，民办非企业单位的自律与诚信建设，行业协会的发展和监管等工作任务也很繁重。县级民政部门现有的管理工作力量难以承担肩负的职责。然而，我省从上到下现有的民间组织管理力量只能应付甚至难以应付现行的登记工作，确实无力或乏力监管执法，更难承担新的登记管理任务。据去年底统计，全省三级民间组织登记管理机关核定编制数仅115个，实际在编109个，平均每个机关不到1人。目前黄山、亳州市没有专门管理机构，没有专职管理工作人员；县级登记管理机关多数是“三无”，即：无专门机构、无专职人员、无专项经费；全省民间组织管理信息网络等执法监管基础设施、办案经费均未列入财政预算，没有执法队伍，普遍存在着“有登记无管理难执法”的问题。在民间组织管理中，形成了很多“盲区”和“真空”。民间组织管理工作力量薄弱严重影响着登记管理机关全面履行职责，是我省民间组织管理工作不到位的一个难点问题。
三、民间组织发展与管理的建议和措施
随着我国改革开放的深入，特别是构建和谐社会现实需要，目前无论是民间组织的数量还是质量，都还不能适应市场经济发展社会建设与管理的要求。为民间组织的迅猛发展，一方面给社会注入了强大的活力，促进了市场经济的发展，也正在改变着中国传统的社会组织结构，促进社会的发育，提高社会的自我管理水平，无疑具有重要的作用；但另一方面，管理不好、运作不当，也会给社会带来一系列负面影响，甚至会危害社会的稳定。因此，必须正视问题，主动作为，解决问题，促进民间组织的规范健康发展。现结合安徽实际，提出以下建议与措施。
（一）营造有利于民间组织发展的宏观社会环境
民间组织的发展，需要民主的政治氛围和以自由、权利、平等、参与为特征的文化环境。因此，要促进民间组织的发展，必须从政府职能转变、法规制度和公民意识方面，为其创造良好的社会环境。
1、要进一步转变政府职能，积极推进“小政府、大社会”目标的实现，积极推进社会多元化发展。实现政府转型，建设和谐社会，其中很重要的一个方面在于发展和培育“大社会”，大力鼓励民间组织的发展，增强社会活力。
第一，要适应利益关系变化的客观实际，建立民间组织的平等协商对话机制。在现代社会，政府、企业和民间组织是社会的三大支柱。因此，民间组织与政府的关系应该是伙伴关系而不是行政依赖关系，是协商关系而不是隶属关系，是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系。政府改革为民间组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了广大空间，政府职能的转变也为民间组织更好、更直接地代表各类利益群体提供了机遇和可能。政府与民间组织在相互独立的基础上建立创新的合作伙伴关系，应是一个持续的良性互动过程。通过合作，民间组织可以做许多政府想做而做不好的事情，填补政府管理中的缺陷；与此同时，民间组织也可以在政府的扶持与培育下克服不足、完善自我，成长为与政府和企业共同支撑经济社会生活的第三种力量。政府与民间组织合作的开展将对我国经济社会协调发展和和谐社会建设有着重要的意义。
第二，要把“政社分开”作为政府转型的一项重要任务。解决政府机关与民间组织的职责分离的问题，关键是要划清政府机关与民间组织在公共治理中的职能分工问题。对绝大多数民间组织来说，并不承担政策制定的职责，而是承担具体的公共服务职责。但民间组织提供的服务，不可能代替政府的公共服务职能，因此，需要合理划分政府与民间组织在公共治理和公共服务中的职责。我国“政社分开”的关键在于各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来，尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织。把原来政府部门“官办”的民间组织，推向社会，使其与“民办”民间组织开展公平的竞争，这样不仅可以克服民间组织由于隶属关系的不同，形成非公平竞争的现象，还可以使民间组织在公平的市场竞争中，进一步规范自身的行为。要在政府和民间组织之间建立起一种“取长补短”的平衡关系，为社会整体的进步提供推动力。
2、从制度上为民间组织提供必要的发展空间。针对民间组织存在的现实困境，政府有责任为民间组织便利地取得合法地位创造条件，降低民间组织取得合法地位的“门槛”，简化登记程序，减少行政审批部门，允许基层民间组织注册以备案制代替审批制，以法治的手段引导民间组织正常发展。要逐渐放松对民间的限制和约束，给民间组织更大的发展空间。政府业务主管单位应由“业务主管”逐步转变为对民间组织进行业务指导、关系协调和监督管理。
3、加强对民间组织的宣传，培育社会的公民意识。民间组织要发展，除了要“提供政府或企业不能或不愿提供的服务”之外，政府、新闻媒体要加大对民间组织的宣传，引起社会关注。民间组织要努力做好自己的事情，积极履行好社会职责，更好地得到政府和社会的认可与好评，为民间组织的发展创造良好的社会氛围。此外还应唤醒公民意识，加强公民文化教育，培育公民意识和志愿精神，提高公民的参与意识和水平，引导民众通过加入民间组织参与社会管理与建设，鼓励公民在民间组织中发挥积极作用，只有当广大人民具备了完整的公民意识和公民性格，实现人自身的现代化，民间组织作为社会治理的主体才能真正的成熟与崛起。
（二）创新管理体制，从根本上解决制约民间组织发展与管理的瓶颈
我国目前实行的“双重管理”体制，这种双重“门槛”，一方面强化了登记许可制度的的门槛限制，另一方面又规避了政府某一行政许可方面应当承担的责任，是具有中国特色的民间组织管理体制。但从运行来看，已严重制约民间组织发展与管理，成为民间组织独立性、自治性，中国社会治理模式转变的瓶颈。为此，应该创新观念，逐步改变现有的双重管理体制。一是取消业务主管单位，由各级政府成立“民间组织服务管理局”，统一承担各业务管理单位的职能，加强对民间组织的日常管理；二是参照上海模式，业务主管单位不变，政府成立“社会事务服务局”，承担业务单位部分职能，协调业务主管单位与登记管理机关的关系，负责民间组织登记备案、、年检初审和日常管理工作。将业务主管单位在民间组织人、财、物上的权利剥离，使之成为名符其实的独立的社会管理主体。在权、事分离的前提下，业务主管单位仅承担业务指导、监督管理的职责。这既是中国社会治理模式转变、多元化治理模式形成过程，也是民间组织自身完善发展过程。
（三）完善民间组织的制度法律环境，建立健全民间组织的管理、监督、评价等相关制度体系
当前，我国民间组织制度建设和相关立法明显滞后于民间组织的发展，除审计、注册会计、仲裁等少数几个领域已有立法外，大部分还没有完整的立法，只有一些法规和条例管理办法等。因此，在我国全面开放的条件下，建立和完善民间组织发展的法律规范体系更为迫切。法律法规体系旨在明确民间组织的法律地位，�；っ窦渥橹淖灾魅ɡ痛葱履芰�，鼓励社会、个人和企业的捐助，确保非政府组织运行的透明度、资金管理的安全和有效性，保护捐助方的权益，维护民间组织的信用。
1、制定和完善有关民间组织的法律和法规，实现对民间组织的依法规范和引导。政府应从加强法制管理入手，加快立法步伐，通过立法，明确有关部门管理、监督民间组织的职能。通过立法的形式推进民间组织的发展，既解决了政府如何运用法律手段加强对民间组织的管理问题，又确定了政府与民间组织本身的关系问题，避免了政府过多地运用行政手段干预民间组织活动的行为。要根据现阶段民间组织的实际情况，逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系，用法律形式明确民间组织的性质、宗旨、地位、组织形式、经费来源、权利、义务等，要从根本上解决政府法规上相互“打架”的问题，还要根据实际情况及发展趋势，放宽社团活动领域和活动范围的限制，为社团适应经济全球化及市场经济的发展，“走出去”创造条件。尽快建立有关民间组织的组织管理、财务管理、募捐与资助、评价与监督等方面的法律法规，完善有关税收、人事、就业以及福利保障等方面的政策支撑体系。使民间组织及其运作法律化、制度化、规范化，使其日常活动真正有法可依、有章可循。
2、健全民间组织外部监管机制。民政部门要成立专门机构，强化对民间组织的政策、理论研究和管理。首先由民政部门牵头，其它部门配合，对现有民间组织进行筛选、归类造册，对已经存在并运作较好的民间组织进行重新登记或备案；对长期不开展活动名存实亡的要予撤消登记。其次，从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理。民政部门在对民间组织登记备案的同时，更要加强民间组织运作期间的管理，对其运作的规范化及质量进行督查。除了在登记备案时掌握民间组织的章程、宗旨、业务范围、组织机构、活动领域外，还应坚持重大事项、重大活动报告制度，以年度报表、总结的形式了解其活动情况、资金来源、收支状况、人员变动等，及时掌握民间组织的运作动态，并及时纠正偏差，引导其规范运作。要逐步减少政府对民间组织的直接、具体管理，进一步加强对民间组织行为的事后监督和制约。关键是要建立健全包括第三方监督和评估机制、奖惩考核机制、竞争激励机制等在内的民间组织运作机制，摸索建立一套科学的民间组织评估体系，对民间组织及其活动进行定性和定量评估，提高民间组织服务效率和服务质量，增强民间组织的独立性，提高社会影响力。
3、加大政府的支持力度。社会各方面应充分认识民间组织在为政府和群众排忧解难，倡导全社会扶危济困的风尚，促进公益事业的发展和和谐社会建设等方面的积极作用，给予必要的法律保障和政策倾斜。民间组织的健康发展和能力提高，离不开政府在资金、人力资源等方面的支持和帮助。
（1）经费方面，政府应在购买服务、项目扶持等方面对民间组织进行支持，同时支持民间组织获得合法的服务性收入，实现资金来源的多元化。应促进个人和企业捐赠社会公益事业免税政策的落实；通过减免税政策对民间组织进行扶持，形成一套系统、可行的民间组织税收激励机制。加强对各种民间组织税收的规范管理，扩大优惠税种，应将与公益捐赠联系密切的遗产税等包括其中，从根本上解决民间组织税收优惠难以操作和兑现的问题。
（2）人力资源方面，政府应逐渐改革和完善有关人事管理、就业和社会保障制度，对民间组织从业人员进行支持鼓励，从制度上解决民间组织人力资源缺乏的困境。加强民间组织用人制度的规范化，加紧制定民间组织人员在职称、工资、福利、户口、档案管理、社会保障等方面的配套政策。另外，政府还应加强民间组织从业人员的培训和思想教育，提高从业人员的专业知识、服务技能和思想道德素质。通过各种手段汇集千百万社会工作者、志愿服务者，组成各种类型的民间组织，把扶危、济困、助残、尊老、爱幼的社会职能承担起来，使全社会充满互助、友爱、温馨、融洽的氛围，促进精神文明建设，保持社会的和谐稳定。
（四）完善民间组织的内部治理结构、组织体系、自律机制，提高民间组织的自治能力
改革开放为中国民间组织的发展提供了前所未有的机遇，同时，健康发展的民间组织又进一步促进改革开放的深入。随着相关制度和体制环境的改革和政府与民间组织合作的逐步开展，迫切需要完善民间组织的治理结构和责任机制，提高其组织能力建设。
1、完善民间组织的内部管理体制。通过建立健全以章程为核心的各项规章制度，使民间组织的各项活动有章可循。具体包括建立健全民主决策机制和制度，克服行政化、官僚化倾向；建立和完善财务会计制度，做到收支规范、账目清楚、公开透明，保证民间组织的廉洁性；通过民间组织的自身建设，形成自我管理、自我约束的内部运行机制，增强民间组织自我管理和自我发展能力。建立自律机制，引导民间组织健康有序发展。民间组织虽然是社会公益事业的化身但也会受到各种诱惑的影响和侵蚀，也会在不自觉中渐渐失去基本的社会伦理道德的约束。因而它滥用公共资源的后果比其他机构更为严重。因此我们必须加强民间组织的道德自律，发挥道德的驱动作用。同时还必须建立相应的他律机制和问责机制以解决民间组织出现的家长制作风和资金滥用等问题。不仅要对政府管理部门的问责进行交待，还必须对捐赠者、被服务对象、社会公众等其他相关利益群众的问责有所交待，以接受政府管理部门、捐赠者、被服务对象、社会公众的监督，从而建立一个问责、参与、自律、他律相结合的多元化社会监督体系。政府在有计划、有目的地培育和发展民间组织的同时，要积极指导民间组织建立自律机制和诚信机制，使民间组织的内部管理制度化、标准化、合法化，推动民间组织按照章程开展活动，建立信息披露制度，树立良好社会形象，提升社会公信力。各民间组织也应当在实践中，不断总结经验教训，不断提高员工素质，以公道、公正、公平、透明的服务项目服务社会，重塑形象，发挥作用。
2、加强员工的培训和组织的能力建设。民间组织要想取得长久发展，必须注重队伍培训，努力建设好一支高素质、专业化的民间组织管理队伍。要积极引导民间组织重视人才的培养、引进和使用，除了政府部门加大对民间组织人才的
培养外，民间组织自身也要通过多种渠道培养和引进具有较高经营管理水平和职业素质的人才，在较高的层次上对民间组织进行能力构建。通过提高民间组织整体素质，规范管理行为，提高管理水平，使民间组织成为一个“职能实”、“人员精”的组织。同时要鼓励民间组织引进现代企业制度的管理模式，实现各种要素的组合，做大、做强民间组织。
加大民间组织的培育发展，逐渐为民间组织的发展营造出良好的社会环境，提供完善的法律、制度的政策支持，从而不断增强民间组织的独立性、自治性和社会公益性，使之成为能够承担社会管理职责的独立的社会管理主体，为和谐社会建设发挥积极的作用。