浅析制约民间组织培育发展的因素
安徽省民政厅民间组织管理局 贾宝明
随着社会主义市场经济体制改革和民主政治建设的不断推进，民间组织在经济、政治及社会生活中发挥着不可替代的作用，并成为政府、经济组织之外的第三领域。多年来，我省各级民政部门始终坚持培育发展和管理监督并重的方针，着力加大行业协会、农村专业经济协会、社区基层民间组织和公益性民间组织的培育发展力度，通过和业务主管单位共同努力，民间组织得到了较快的发展，截止2006年底，全省经民政部门登记的民间组织已达10328个（其中：社会团体6759个，民办非企业单位3552个，基金会17家），纳入备案管理的城乡基层民间组织达4701个。但是，在民间组织培育发展的过程中仍还存在着诸多制约发展的因素。
一是对民间组织在经济社会发展中的作用认识不足
党的十六届三中全会《决定》指出：“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”四中全会《决定》又指出：“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”六中全会《决定》进一步指出“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。……，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度�！�党的多个重要《决定》都把民间组织的发展与管理列入其中，特别是六中全会《决定》不仅用专门一个段落系统地阐述了民间组织发展的方针政策，而且还在其它多处提及到民间组织相关内容,文字数量上有了大幅度增加，可见党中央对民间组织的发展与管理工作越来越重视。
民间组织最接近群众，运作成本低、服务效率高，具有政府与市场不可替代的优势，引导得好，发展得好，既有利于发展市场经济，也有利于促进社会和谐；既有利于弘扬先进文化，也有利于推进民主政治；既有利于整合民间资源，也有利于激发社会力量参与建设和发展的能动性。但一些地方领导往往只重视招商引资等经济活动，忽视民间组织在服务企业、服务社会，解决贸易纠纷和维护市场秩序等方面的能力；忽视民间组织对促进GDP增长和带动社会就业的积极作用，从而导致了民间组织培育发展工作摆不上重要位置。一些地方领导往往片面地认为发展民间组织过多不宜社会管理，忽视民间组织在畅通民主渠道、化解社会矛盾，促进社会公平和实现社会稳定等方面的能力；忽视民间组织对推进基层自治、密切党和政府与人民群众联系的纽带作用，从而阻碍了民间组织的发展速度。还有一些地方领导往往抱着“官本位”思想，忽视民间组织在承接政府职能、提供中介服务，带动社会力量参与社会管理和强化行业自律等方面的能力；忽视民间组织对推进政府职能转变和应对经济全球化发展趋势的桥梁作用，从而影响了民间组织的发展质量。
二是对申请成立民间组织所提供的便利条件不够
现行民间组织登记管理制度是双重管理制，实行登记管理机关和业务主管单位双重审核、双重负责、双重监管，这就要求发起人或申请人要先找一个愿意当“婆婆”的业务主管单位，才能向登记管理机关申请成立民间组织，难度相对较大。2005年民政部在《关于促进慈善类民间组织发展的通知》中指出：“对于涉及社会福利、社会救助等类型的慈善类民间组织，民政部门可以承担业务主管单位的职能。”从而为成立慈善类民间组织打开了方便之门。广东省率先提出：对成立非公募基金会等公益性民间组织，只要其宗旨和业务范围含有扶贫济困、社会福利等内容，可直接到省民政部门申请成立，由民政部门履行业务主管单位和登记管理机关的双重职能。我省在贯彻落实《通知》精神也是积极的，2006年，安徽梦都集团拟申请成立一个助学、助残、助困的非公募基金会，一时找不到业务主管单位，我厅即主动承担了业务主管单位职责，指导其成立了安徽省梦都慈善基金会。而现在有些部门主管的民间组织，大都是与业务主管单位关系密切或者径直就是业务主管单位发起的，人财物依靠业务主管单位，官办色彩浓厚，往往一些具备民间性特点的，即使业务活动范围与其职能相适应，相关部门也不愿承担业务主管单位职责。依据《条例》规定，只要具备相应的条件，即可以申请成立民间组织，但由于我国民间组织还处于初级发展阶段，业务主管单位在法律上的不确定，致使一些拟成立的民间组织因找不到业务主管单位而得不到登记。
此外，《条例》规定在同一行政区域已有业务相同或者相似的民间组织，没有必要成立的，登记管理机关不予批准、登记。此规定是有利于民间组织发展的。但有少数已经成立的民间组织，质量低下、活动开展不起来，其既不愿申请注销登记、撤销的条件又不是很具备或有阻力，在此情况下，如有申请成立类似民间组织的，就应该从经济社会发展的需求出发，经登记管理机关与业务主管单位考证，确认其在该领域确具有一定的权威性、代表性、广泛性，给予以批准、登记，以弥补其“真空”和缺位，激发民间组织的活力。而不能抱着“本本主义”、“教条主义”，一概拒之门外。
再说，以增加农民收入、促进解决“三农”问题为重点的农村专业经济协会，以服务社区居民、推进创建平安和谐社区为重点的社区民间组织，是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会不可忽视的力量，就应该大力培育发展，对符合登记条件的，应帮助指导其取得法律主体资格，对暂不符合登记条件的，要完善培育措施。我省淮北、蚌埠、巢湖等地勇于探索、敢于创新，采取降低准入门槛，实行备案管理的办法，大力培育发展，城乡基层民间组织在建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会中做了大量卓有成效的工作、发挥了积极的作用。但也有少数地方缺乏开拓精神，从而导致城乡基层民间组织发展速度不快、数量偏少。
三是地方经济发展水平对民间组织发展的影响
从国际上民间组织的发展情况来看，美国拥有160万个、法国拥有100万个、日本拥有76.6万个民间组织，中国拥有34.6万个民间组织；如按每万人拥有民间组织的数量计算：法国拥有110个、日本拥有97个、美国拥有52个，而中国仅拥有2.5个。从这两组数字分析，大致有三方面原因：一是美、法、日民间组织的准入条件偏低，所以数量较大；二是我国的人口基数较大，所以按每万人拥有数计算数量小；第三点就应该是经济发展水平对民间组织的发展的影响。
从我国民间组织的发展情况来看，各地的经济发展水平不一样，民间组织的数量也存在很大差别。如与我省毗邻的山东、浙江、江苏省拥有民间组织分别是5万、2.6万、2.2万个，每万人拥有民间组织的数量分别是5.3、4.7、3.7个；而我省经各级民政部门登记的民间组织仅1万个，每万拥有民间组织仅1.6个，低于全国每万拥有民间组织平均数。尤其是浙江省有基金会109个,而我省只有17个,可见其社会资源丰富、民间组织募集资金的能力很强。应该说，通过各级登记管理机关和业务主管单位的共同努力，我省近年来民间组织得到了较快发展，全省登记的民间组织以年均16.5%的速度在增长，比全国平均增幅高出6个百分点,但由于区域经济的差异，民间组织的数量和质量与经济发达的省份相比还存在着不小的差距。
再从我省各市民间组织的数量来看，有3个市每万人拥有民间组织在4个以上，有4个市每万人拥有民间组织在2个以上，还有4个市每万人拥有民间组织仅在1个以下，其影响发展的因素可能是多方面的，恰恰拥有民间组织多的市其经济发展快，拥有民间组织少的市其经济发展较慢，这不是偶然性，正是地方经济发展水平的影响力所致。地方经济的发展与民间组织的发展是相互促进、相互制约的，大力培育发展民间组织有助于地方经济的发展。
四是登记管理机构人员编制对民间组织发展的制约
随着我省奋力崛起、跨跃式发展战略的推进，我省民间组织呈现出加速发展的态势。从2006年民间组织发展的情况来看，全省登记的总数比2005年（8708个）增长了18.6%，农村和城市基层民间组织备案总数比上年（2051个）翻了一倍多，新登记的民间组织达1668个（社团1032个、民非634个、基金会2个），发展迅速。我省民间组织如继续按近年来年均16.5%的速度增长，到 “十一五”末，登记数量将达1.5万个以上；如按民政部“十一五”规划，“十一五”末全国平均每万人拥有民间组织为7个，以此推算，我省民间组织登记数量将达到4.5万个以上。同时，新修改的《社会团体登记管理条例》即将出台，今后涉外民间组织的登记管理权限将由国家下移至省及地级市民政部门；城乡基层民间组织将依法纳入备案管理。随着民间组织登记数量的逐年加大，民间组织登记管理工作任务的日趋繁重，我省登记管理的力量显得严重不足。
据了解，全国性民间组织约1500个左右，国家民间组织管理局及服务中心的人员编制已增至近90个，部分省、市也对民间组织登记管理机构进行了加强；而我省省本级登记管理的民间组织近千个，民间组织管理局的人员编制仅10个；全省三级登记管理的民间组织达15029个（含备案管理的城乡基层民间组织），核定的人员编制仅109个，特别是县级登记管理机关多数是：无专门机构、无专职人员、无专项经费，只能应付甚至难以应付现行的登记工作，严重制约了民间组织的培育发展和管理监督工作，解决各级登记管理机构人员编制的问题迫在眉睫。同时，从业务主管单位来说，只有科协、社科联有专门的机构编制，其它业务主管单位具体承担业务主管职责的部门均为兼职，要把双重管理制度真正落到实处，也应按承担民间组织业务主管的数量多少，适当解决人员编制。
五是政府职能转变不到位对民间组织发展的阻碍
“改革正处于攻坚阶段，必须以更大的决心推进改革，使关系经济社会全局的重大体制改革取得突破”。这是中央对我国政治、经济体制改革的判断及要求。行政管理体制改革的核心是政府职能的变革与调整，实质上就是政府与社会各自职能权限的划分，追求一种“小政府、大社会”的体制模式�！豆裨喊旃赜诩涌焱平幸敌嵘袒岣母锖头⒄沟娜舾梢饧罚ü旆2007]36号）也明确要求：“各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。”但由于制度环境、社会环境等方面的因素，政府体制改革和职能转变还不到位，造成民间组织发展的动力不足，政社分离困难，民间组织的发展受到挤压，反之又造成政府职能转变迟缓的恶性循环。通过调研和日常工作中掌握的情况，对全省性730个社会团体的质量大体评估，好、中、差是各占1/3，市、县（市）登记的社会团体质量相对更差，究其原因，就是普遍缺乏相应的职能。为此，必须加快转变政府职能，将不该由政府管的事交给民间组织，赋予民间组织相应的职能，政府以采取购买服务的方式，促使民间组织发展有实质性的内容和更大的空间。
六是各级财政对民间组织发展的支持较少
2006年7月，我随民政部民间组织管理局、财政部税政司、税务总局税收科学研究所、清华大学NGO研究所有关人员赴日本进行NPO法律制度研修，了解到日本政府，特别是一些地方政府，出台一些政策，采取一些措施，扶持非营利组织的发展，中央各个省都有通过委托项目对非营利组织进行资助的情况，政府与非营利组织之间构建了良好的合作伙伴关系。除合作或委托开展项目外，日本政府还采用助成金的形式给予非营利组织直接资助，2003年日本政府财政预算中安排的NPO法人（日本非营利组织分类较多，NPO法人只是其中的一小部分）补助总额就达3000亿日元。神奈川县还专门设立了一个援助志愿活动、非营利组织的基金，该基金通过政府政令设立，启动资金为104亿日元，资助以公益为目的的自主活动的团体和个人。日本的一些地方政府为减轻民间非营利组织的行政开支负担，还采取不同方式为民间非营利组织提供了办公场所方面的支援。即使这样，日本一些专家还认为，日本对非营利组织发展的支持力度，与其他经济发达国家相比还有很大差距。而我国各级政府基本上没有将民间组织扶持资金纳入财政预算，只有少数民间组织能够得到相关业务部门少量的资金支持。在现今建设社会主义新农村的大背景下，为扶持农村经济合作组织的发展，我省还是由省政府领导出面,通过多方整合筹集的办法，安排了3000万扶持包括农村专业经济协会在内的经济合作组织发展资金。
随着民间组织发展的速度日趋加快，作用日趋显现，各级财政预算应适量安排民间组织扶持奖励资金。比如说，随着城镇化的不断发展、“单位人”向“社会人”的过渡和城市的改造，一些新建社区很难寻找到过去一个单位宿舍区、一条街道邻里间和谐、友爱的氛围，有的住户连门对门都不相识。社区是社会的基元，社区不和谐，构建和谐社会也就是空谈，通过培育发展社区服务、文化娱乐等基层民间组织，是构建和谐社区最有效手段，各级政府应以民政部门为支撑点，安排基层民间组织扶持奖励资金，着力培育发展社区民间组织。此外，税收政策对民间组织的存在和发展也有着举足轻重的影响，政府应通过税收优惠政策，引导民间组织发展的方向，鼓励社会需求量大的民间组织发展。
民间组织的发展是社会发展的必然趋势，当然，在培育发展过程中，还要以经济和社会发展的需求为培育方向，重点扶持政府和群众需要的公益性、志愿性、服务性民间组织组织的发展；要坚持“两手抓（一手抓培育发展，一手抓监督管理）、两手都要硬”的指导思想，努力提高民间组织的质量，扩大民间组织的社会认知度，发挥民间组织在我省奋力崛起、跨跃式发展中的应有作用。