行业协会：德国的经验借鉴与我国的发展对策
安徽省银行业协会副秘书长 冯静生
［摘 要］ 随着我国社会主义市场经济体制的确立和政府职能转换步伐的加快，作为政府和企业之间的纽带－－行业协会获得了空前的发展。但由于法律制度缺失、经济基础薄弱等诸多原因，行业协会职能作用发挥不尽人意，有必要借鉴学习德国行业协会发展运作的经验，推动我国行业协会的健康发展。
［关键词］ 社会组织 行业协会 德国经验 发展策略
改革开放以来，我国行业协会发展迅速，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。但由于相关法律法规不健全，管理体制不完善，行业协会还存在着行为不规范、作用不突出等问题。
一、我国行业协会发展中存在的问题
1、法制不健全。目前，我国除了证券业协会、律师协会等极少数行业协会由相关法律作出规定外，其它行业协会执行的最高效力的行业管理规范文件是1998年10月国务院颁布的《社会团体登记管理条例》，以及散见于国家有关法律如宪法、刑法、民法之中的一些原则规定。在这种情况下，一方面一些省市政府做出积极的探索，如上海出台了《上海行业协会暂行办法》，深圳出台了《深圳经济特区行业协会条例》，浙江省温州市也发布了《温州市行业协会管理办法》等作为《社会团体登记管理条例》的配套规章；另一方面，许多行业主管部门出台了类似于《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》①、《银行业协会工作指引》②等部门制度，但地方规章和部门制度与法律法规还有相当的距离，对协会的市场定位、作用、具体职能等未能进行准确的表述和严格的界定。总体上并未改变行业协会法制不健全或无法可依的状况，既不适应我国社会主义市场经济的发展，也不符合国际惯例。
2、与有关部门关系不清晰。根据《社会团体登记管理条例》的规定，新设立或重新登记的行业协会，必须经主管机关审查同意，才有资格获得
登记。而且根据中办发［1996］22号《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》的规定，主管机关对行业协会有业务管理权力，包括“负责审查申请登记，思想政治工作，党的建设，财务活动，人事管理，
①《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》为国家经贸委1999年11月发布；
②《银行业协会工作指引》为中国银行业监督管理委员会2005年2月2日发布。
对外交往和接受资助等”。这导致主管机关和行业协会都习惯于或倾向于行
业协会作为政府行政管理的延伸，而不是考虑协会的首要任务是服务于会员。因而协会与有关部门的关系一时难以厘清：一是主管机关和地方政府在行业协会组建过程中的主导甚至是决定性作用，使一些主管机关和地方政府部门将行业协会看作安排离退职人员和进行创收的“自留地”，插手行业协会的大小事务，协会难以独立开展活动；二是主管部门没有把协会当作是共事合作单位的意识，领导把协会当作是内设部门，而内设部门又把协会当作是其它单位，协会与业务主管部门间的协调联动不够，尤其是各种信息资源还没有真正建立起有效的沟通渠道；三是协会与会员单位的联系和沟通渠道也常常不够通畅，直接影响行业协会职能作用的发挥。
3、缺乏行业认同度和权威性。由于我国行业协会大都是“自上而下”依靠行政手段组建成立，一开始就违背了行业协会“自下而上”自发形成、自发建立的原则，其行业代表性、民主性先天缺失。由此引发了：一是社会认同度较低。无论是社会还是行业内部对行业协会的认知、认可程度都非常低，在实际工作中，主动支持配合协会工作、主动依靠协会谋求共同发展较少；二是行业代表性不够充分。很多中小企业或单位并未加入相应的协会，使行业协会缺乏广泛的代表性，难以发挥综合协调作用。以中国银行业协会为例，全国各省级信用合作联社均加入了中银协，但省级信用合作联社并不是独立法人，只是省政府对农村信用合作联社的一个管理机构，而数以千计的、具有独立法人资格的县市级农村信用合作联社还没有成为银行业协会的会员；三是自律监管力度不够，措施流于形式，难以实施有效的监管。如有法律保障的中国证券业协会也仍然缺乏“全美证券商协会”那样可以开除违规会员、对违规会员进行严厉处罚的权力，中国证券业协会仅有通报批评等纪律处分权，“可建议有关部门依法查处”的权力不可能对违规会员构成实质性威胁。
4、职能作用发挥不充分。据报载资料，目前我国行业协会中，有实力、活动多、能有序开展工作的占1/3弱；缺少生机、勉强维持的占1/3强；剩下的1/3基本上有名无实，不起多大作用。制约行业协会发挥职能作用的主要问题：一是政府职能转换任重道远。从一些省市改革的经验看，政府职能转变是一个艰巨的工作，即使有了相关条例出台，把条文规定的职能真正转移给行业协会，仍有一个磨合的过程。某市一位政府部门官员说得很坦率：“这些权力都给了行业协会，我们还干什么？职能没了就要下岗了！”二是协会自我发展能力弱。一些协会受制于工作人员年龄老化、经费来源有限、办公设施简陋等条件限制，为会员提供服务的面窄、内容少，自律、协调功能难以发挥，甚至出现活动萎缩的趋势。三是布局不合理，现有行业协会大多分布在传统产业，新兴产业、高新技术产业的行业协会还比较少。
5、领导机制不完善。一是协会领导产生不合规。由于行业协会成立初期和运作管理的行政主导作用，致使很多行业协会不依章程选举会长、副会长、理事长、副理事长和理事，而是采取主管机关或地方政府任命的方式，这些被任命的协会领导人大都是在职或即将离任的主管机关和党政部门的领导干部，行业协会成了其发挥“余热”的场所。有的行业协会则推行名不符实的选举制，或由主管机关或地方政府部门提名会长、副会长人选，然后进行等额选举，或由行业内大企业（单位）负责人轮流做庄，协会领导成了一种荣誉而不是责任。二是议事决策不规范。由于协会领导大多是享受荣誉而不是履行职责，因而协会理事会、会长办公会议等议事决策活动难以正�？�，一些协会只是到了年检的时候才象征性开一次理事会，许多协会领导人一年除了到场开一、两次会，基本不参与协会的管理活动。
6、人员组成有缺陷。目前行业协会的工作人员主要由三部分构成：（1）主管部门任命或委派的人员，主要是担任协会的领导；（2）由各会员单位行轮流派遣的工作人员，主要是担任协会秘书处部门负责人；（3）从社会聘用的协会秘书处部门工作人员和后勤保障人员�！ 〈邮导是榭隹�，主要存在以下问题：一是会员单位行轮流派遣的工作人员一般年龄普遍偏大，会员单位往往把从一线上退下来的人员安排到秘书处工件，秘书处人员“白头翁”现象突出；二是来自会员单位的同志具有一定的业务基础，但对行业协会的工作有一个熟悉的过程，往往他们的工作刚刚进入角色，就到了退休的年龄或者随着协会选举换届而被招回原单位，直接影响到协会工作的连续性；三是被派遣的工作人员的工资待遇、工作考评等均由派出单位负责，在协会工作缺乏积极性、主动性和创造性，出现了工作靠感情，执行靠自觉的问题。四是各行业协会专业性较强，对工作人员的素质要求较高，但因为经费、编制和待遇等原因，很难招聘到和留住既能胜任协会工作、并且热爱协会工作的人才。
二、德国行业协会发展的基本经验
德国是市场经济发达的西方强国，德国行业协会发展历史悠久(如纽伦堡和汉堡的工商会早在16、17世纪就已出现)，对促进联邦经济发展起到了极为重要的作用。
（一）运作特点
1、庞大而严密的布局框架。在德国，政府管理行业的方式有两种，一种是对关系国家命脉的垄断性行业采取政府直接控制管理的方式，一种是对其他众多行业通过行业性民间组织进行管理的方式。目前，政府正是通过约30万个行业性协会和联合会等社团组织实现对经济的间接调控。按组织原则，德国行业协会大致可分为两类：一类是依法实行义务入会制的具有公法性质的协会，主要包括德国工商大会、手工业协会和农业协会，这些行业协会具有庞大的组织机构和较高的组织化程度，基本按地区组建，覆盖全国，所涉地域、所涉行业的企业都必须依法参加。一类是具有私法性质的由民间经济组织自发组成、自愿入会的民间行业协会。企业除了必须依法加入公法性质的行业协会外，还可自愿、自发按特定行业组成专业或综合性组织，其运作受司法制约，如酒店业协会等。
2、“民办官助”的管理模式。德国行业协会管理模式属于大企业起主导、中小企业广泛参与、政府推动作用参与其中的模式，政府与行业协会的关系是一种合作协调关系。值得一提的是，无论是公法性质还是私法性质的行业协会，都是非官办的，更不是政府的直属机构，而是一种由经济主体支撑的民间组织，其生成具有较强的民间性，其运行具有充分的自律性和自主性。政府对协会在职能授予委托、经费补助等方面进行支持和推动的同时，并不直接管理也不干涉协会的运作，而是由议会对协会运行程序的合法性进行审定。如在德国，除工商总会外，大、中、小城市都建有工商会，组织网络健全，但政府与各级工商会之间、工商总会与各级工商会之间没有领导与被领导的上下级关系，各级工商会可以依据法律规定和当地的实际情况独立自主地开展工作。
3、充分发挥的功能作用。德国各类行业协会的首要任务是作为企业的代言人，在服务企业、�；て笠�、协调企业与政府、企业与市场、企业与企业之间关系等方面起着重要的作用，其主要宗旨是为行业共同利益服务，同时也为单个企业服务。具有公法性质的行业协会，还要对国家赋予的职能和任务负责、对其成员行使立法和主权职能。据全德最大的地方工商会一一杜塞尔多夫工商会负责人介绍，该协会目前承担的任务中，50％是政府委托的公共事务管理，40％是面对每一个会员，为会员提供各种服务，还有10％任务是作为行业利益的代表者与政治、行政和公众进协调沟通。私法性质的协会的主要职能，则主要是在协会自治的框架内代表经济利益。大体看来，德国行业协会的功能作用主要有：
（1）指导培训功能。德国行业协会把加强对年轻人岗前培训作为增加就业机会和提高工人素质的有效途径，作为提高企业竞争力和增强德国经济发展内在动力的重要举措。协会负责向需要进行培训的人员提供可进行职业培训机构的有关情况，并对培训单位和培训教师进行资格审查；制定职业教育标准并进行考试评估，对专门职业人员进行惩戒管辖；为企业员工出具国外合作、合资所需要的权威性学历和专业资格鉴定等。
（2）沟通协调功能。协会对内注重协调行业规划、价格和数量、业务指导、市场调查与分析等方面的关系以及会员之间的关系；对外则作为企业的代言人，注重协调企业与政府、企业与公众、企业与其他社会团体之间的关系，特别是通过协调企业与政府的关系影响政府政策的形成，并对政府权力进行一定程度的制约。如工商会在一些比较大的企业内部设有派出机构，通过这些机构实现下情上达，及时将企业的要求向政府反映。协会还出面与银行等进行协调，帮助企业获得低息贷款等。
（3）信息功能。协会通过信息杂志，及时主动为企业提供与本行业相关的世界各国市场经济信息、技术信息等，为企业发展搭建了一个良好的信息平台。
（4）服务咨询功能。协会积极为企业提供法律、政策咨询服务，帮助新建企业进行可行性研究，分析进入市场的可能性，征求有关部门的意见，防止投资失误；帮助企业开辟国际市场，为企业产品出口提供服务；免费为外国企业提供服务等。
（5）承担国家下达的任务。公法性质的行业协会承担着国家下达的一些重要任务，如定期向政府和有关部门发表对地区经济发展规划、措施的意见；出具企业对外经济往来需要的证明文件；对企业在地方法院登记注册给予协助，查证营业执照；设立解决竞争和贸易方面纠纷的仲裁机构，对本地区国家批准的证券交易所进行监督等。
4、健全民主的组织制度。 德国行业协会组织制度较为健全，具有较高的民主性。以工商会为例，各地工商会的领导机构(Chamber)是由当地所有会员通过自下而上民主选举产生的议会委员会。议会委员会设主席、副主席和议员若干人。议会委员会每4年改选一次，委员可连选连任，主席最多只能任两届，但不受年龄限制。工商会每年要组织召开3―4次议员委员会。工商会设有办事机构，选配高素质的专职工作人员处理工商会的日常事务，完成委员会决定的工作任务。如杜塞尔多夫工商会领导机构下设专门的办事机构，依据职能共设8个工作部门，120名工作人员每年根据职能完成各种各样的任务，工作繁忙而有效率。
5、稳定可靠的经费来源。德国行业协会的运行经费来源主要是会费，会费交纳标准通常由会员大会或理事会根据共同讨论的预算决定，以支定收，如果不够，还可以用基金、资助等其他方式解决�；岱延械陌炊ǘ罱赡�，有的按销售额缴纳，有的按赢利额缴纳，但无论采取何种缴纳方式，都是企业会员公认并自愿交纳的。德国工商会的经费就是来自企业会员依据盈利额而缴纳的会费，如杜塞尔多夫工商会目前的会费收取标准为企业税后利润的0.3％，如果当年没有赢利，则予以免收。除会费外，协会承担的公共职能，国家和企业也会予以必要的经费资助。
（二）、因素分析
德国行业协会的成功运作，有其自身内在的因素，也与良好的外部发展环境有关。从内在因素看：
1、办会宗旨和目标十分明确。不管是何种性质的行业协会，其宗旨都是致力于实现靠个体会员难以达到的共同目标，其首要目标都是为全体会员服务并维护与增进全体会员的共同利益。
2、内部运行机制体现了充分的自主自律性。除依法加入公法性质的行业协会外，企业可以根据自身和市场的需求自发组织专业性行业协会，也可以根据自己的业务自愿参加不同的协会。协会制定章程，内部实行民主管理，领导人由会员大会选举产生；协会的经费基本是自筹，以会费为主，会费收取标准由会员大会决定；协会每年的活动完全由自己决定，独立自主地开展工作，协会�；せ嵩�，会员依靠协会，行业的自律性管理得以充分体现。协会还通过制订行规、行约以规范约束会员行为，�；ば幸档恼謇�。
3、具有严谨的布局结构。德国行业协会的布局结构较为严谨，通常在联邦总会下按地区设置若干个地区性行业协会，形成了严密庞大、分工明确的协会组织网络。由于按地域组建，所以不存在协会重复设置的问题。工商总会作为联邦工商界最高的社团组织，与欧共体、欧盟、各种国际经贸组织、外国政府和行业组织保持着密切的联系，以了解国际的政治经济动态、商贸信息和可以合作的各种项目。在国内各工商行业组织之间又形成了纵横交错的网络体系。
4、拥有高素质的人才队伍。协会的领导和工作人员，都是本行业的专家和专门人才，其中不乏高学历的博士、律师。这些工作人员具有很强的敬业精神，尽心尽力为企业利益服务，为行业发展谋划，帮助企业协调内外关系，提供法律咨询，同时呼吁政府降低税收，增加对公共福利事业的投入。
从外部环境看：一是健全的法制是行业协会确立合法地位、树立权威性的有效保障。德国实行立法、行政、司法三权分立，有宪法和基本法，行业协会的生成、运行、管理以及协会章程都受宪法�；ず图喽健５鹿笠祷痉ü赜谒衅笠当匦氩渭右桓霰拘幸档纳缤抛橹也渭由缤抛橹母鍪幌薜墓娑�，树立了行业组织的权威性，保障了行业健康有序的发展。德国的《工商管理法》、《农业管理法》、《手工业管理法》等行业管理法规，成了德国工商协会、农业协会、手工业协会进行行业管理、健康运行的专门法律依据。
二是政府支持是行业协会发展的重要推动力量。在德国，由于行业协会在行业管理、服务、自律方面的独特作用，政府对行业协会是十分看重、支持和依赖的。一方面，政府将适宜由行业协会行使的经济职能和社会管理转移或委托给行业协会，赋予其确定的行业管理、协调和服务职能，同时在经费和税收方面，给予支持政策。如对行业协会承担政府委托的任务，政府会予以相应的补助；将行业协会定位为非营利性组织，免收所得税等。另一方面政府工作也在很多方面依靠协会，通过协会得到企业的支持，并使相关政策得以贯彻实施，政府与协会形成一种良性互动的运作机制。
三是政会分开的管理体制是行业协会实现自律、自养的关键因素。德国行业协会的发展，政府积极作用于其中却并不具体干涉，政府官员不兼任行业协会的任何职务。政府与行业协会一般是平等交流与沟通的关系，管理仅限于监督等，职能划分和日�；疃挥猩舷录痘颉肮苡氡还堋钡墓叵�。行业协会享有充分的决策、财务、人事和分配等方面的自主权。
三、我国发展行业协会的建议
德国作为市场经济发达国家，其行业协会发展运作固然有其特定的国情和背景，但其中的一些经验和做法，值得我们学习和借鉴。笔者建议：
1、加快立法，构建有利于行业协会健康发展的管理体制。一要尽快制定《行业协会法》，界定行业协会的性质、组织架构、基本职能、运作方式、会员的权力与义务等基本内容，规定各经济主体必须加入相应行业协会，赋予行业协会必要的或建议行政处罚权等，明确对行业协会的支持与扶助措施；二要推动政会分开，确立行业协会的独立地位�；贫肮侔臁毙嵊氲痴棵懦沟淄压常浒焓禄贡匦氲ド�，不能与党政部门工作机构合暑，党政机关现职工作人员不得在行业协会兼任任何职务。政府对行业协会要加强服务、监督和指导，而不要干预其日常事务，让行业协会拥有决策、人事、财务、分配等方面的自主权。三要努力探索适应市场经济发展的行业协会管理体。作为民间性、自律性的中介组织，行业协会不适宜由政府行业主管部门直接管理，可以探索通过组建行业协会联合会的方法来联系众多不同门类专业性行业协会，通过建立综合协调工作机构，负责行业协会改革与发展全局性工作，包括总体规划、布局调整、政策制定、综合协调，以及研究解决改革、开放中产生的新问题。
2、科学规划，健全行业协会的组织体系。一是要对现有行业协会进行适当重组和整合，促进其向专业化和社会化发展。按照经济、合理的原则，对同一行政域内相同相似的行业协会、商会及其分支机构进行重组和整合，以免不必要的重复设置。对跨度过大、行业特征不明显的协会要进行分解，对门类过小、分类过细的协会要进行清理合并，对不愿与政府部门脱钩的协会要予以解散，对不能代表会员利益，缺乏行业代表性、不能开展正�；疃�、没有发展前途的协会则要予以注销。二是要重点发展和完善一批新型行业协会。按照民间性、自律性的要求，在优势行业、新兴产业发展一批新型的行业协会，推动其与产业发展形成良性互动。三是要扩大行业协会的社会覆盖面，提高其代表性。行业协会要顺应混合所有制经济发展的趋势，打破所有制界限吸收会员。产业、产品在全国或全省具有优势的行业协会，可以在全国或全省范围内吸收会员。行业协会可以吸收与行业相关的专业院校、科研机构和外地在同区域、同业经济组织入会。
3、加快政府职能转变，充实行业协会的职能。随着我国社会主义市场经济的深入发展，政府要把握好市场经济条件下调控经济的范围和方式，弄清究竟哪些职能应该强化，哪些职能应该向社会、市场和企业转移，把属于市场和企业的职能转移给市场和企业，把应由行业协会履行的行业和部分社会服务职能回归给行业协会，把适宜于行业协会行使的诸如行业标准制定、同业竞争规范、行业对外经济技术交流及反倾销应诉、行业统计、行业规划、质量认证、行业资格审查及职称评审、市场准入资格认定、许可证发放等职能委托给行业协会。同时建立行业协会依法、有序承接行政府转移、委托的相关职能的工作机制，避免对行业协会的不当干预。
4、建立咨询告示、听证、购买权制度，重塑政府与行业协会的新型关系。一要建立咨询告示制度。通过协会向企业咨询论证经济和产业政策的执行情况，阐明发展意图，引导产业发展；二要实行敦促制度。通过协会的行业自律机制形成对行业内企业的监督和约束，敦促企业守法经营，维护公平竞争的市场秩序；三要推行听证制度。政府与协会建立沟通和对话机制，在制定政策、法规时要征求相关行业的意见，涉及行业的经济重大决策和行业发展的重大事项，邀请行业代表参加；四要采取服务购买制度。政府需要行业协会提供行业调研、统计、标准、咨询、规划和发展纲要时，应采取购买服务的有偿方式；五要健全政府资助制度。政府向生存、发展能力较弱的协会提供办公场所；对行业协会用于自身发展的经核准收取的会费收入、社会捐赠、政府资助和不以营利为目的的服务性收入，在符合国家有关政策的前提下，可免征营业税和企业所得税；设立行业协会发展专项资金，资助协会用于技术开发、培训、市场推广（会展）、信息咨询、经济技术合作、贸易诉讼等的行业公共服务。
5、完善运行机制，扶持行业协会发展。一要引导行业协会加强民主建设。所有会员不分所有制特征和经营规模都拥有平等的选举权和被选举权，决策机构及领导必须经全体会员大会民主选举产生，并按照民主程序制定决策。二是要引导行业协会完善自我约束机制。协会应制定章程，明确规定协会宗旨、业务范围、组织机构、活动规则、经费管理和会员的权利义务，并严格按照法律、法规、政策和协会章程的规定开展工作，实行民主、公开、公平办会。同时还要完善劳动人事制度、工作业绩考核和薪酬制度以及财务管理制度等内部管理制度。三要保障行业协会的经费来源。行业协会可以通过收取会费、接受捐赠、开展服务或承办政府有关部门委托事项等途径，筹措活动经费。行业协会的会费标准，由会员大会决定。四要加快职业队伍建设。建立行业协会专职人员的市场准入制度和培训制度。为吸引有专业知识和有创新进取精神的人才到协会工作，要提高行业协会工作人员的物质待遇，实行劳动合同管理，解决好协会工作人员的社会统筹保险、医疗保险等社会保障问题。同时，还要为协会工作人员创造更多的培训和发展机会，使协会工作人员无后顾之忧，大有发展机会。
参考文献：
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