社会组织建设与管理的几点思考
省民间组织管理局 王泽华
健全社会组织，增强服务社会功能。这是党和国家完善社会管理体系，构建和谐社会战略目标的一项重要任务。胡锦涛总书记在党的十七大报告中对“社会组织”进行了多方面论述，把“重视社会组织建设和管理”作为“完善社会管理，维护社会安定团结”，全面建设小康社会的一项具体任务。学习贯彻党的十七大报告，如何推进和加强社会组织建设和管理，是我们当前的一项重要任务。
“学而不思则罔，思而不学则殆”。本文谨联系安徽实际，对社会组织建设和管理，谈几点想法。
一、社会组织建设和管理的内涵及意义
社会组织建设和管理的内涵有广义和狭义之分。这里所指的“社会组织”是指在以人的生活为中心的社会活动各个领域中，按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。所谓“建设”，是指一个国家创立新事业，亦指国家在经济、政治等各方面的兴建工作。而“管理”，一般是指主体以法律或道德赋予的权威为后盾，对相关客体进行规范和制约的行为。党的十六届六中全会《决定》和十七大报告提出的社会组织，主要是指社会团体、民办非企业单位、基金会三类组织；同时提出要“健全社会组织”，也就是说社会团体、民办非企业单位、基金会是社会组织“健全”的主体部分，相对原有的社会组织，这三类组织是我国现阶段新社会组织。
由上可见，所谓社会组织建设和管理，就是党和国家站在新的历史起点上，通过制定和实施社会政策和法律法规，创立兴建和规范发展新社会组织──社会团体、民办非企业单位、基金会等，组织培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，维护社会公平、正义和社会稳定，促进经济、政治、文化、社会建设全面持续发展。
发达市场经济国家的经验表明，新社会组织具有非政府、非营利性和中立自治、多样灵活等鲜明特征，在经济社会生活中发挥重要作用。因此，社会组织建设和管理是现代社会建设和管理的重要组成部分。其意义在于：
（一）有利于促进社会管理体制创新，加强社会建设。我国计划经济下的政府，是“全能”治理政府。改革开放以来，我国社会组织结构发生了巨大变化，社会利益主体由单一化向多元化转变，社会成员的活动方式趋向多样化。面对众多社会利益主体，繁杂多样化的社会公共服务和管理的需求，政府力不从心，原有的社会组织和市场难于满足。而社会组织源于群众和各层次社会利益主体，可以发挥其群众性自治组织的优势，拾遗补缺，及时有效地提供一些公共物品，缓解社会需求。如行业协会、商会、学会和城乡社区基层社会组织，能整合和有效利用社会各个领域的闲散资源，开展各种社会公共服务，协调和优化社会利益主体及人际关系，增进社会融合和谐，弥补政府和市场失灵，为政府腾出空间，从直接微观管理向间接宏观调控转变。同时，各类社会组织作为不同利益主体的代表，架起政府与社会直接沟通的桥梁，一方面扩大社会参与，推动政府决策的科学化、民主化。另一方面最先觉察潜在的社会矛盾，可直接向政府反映合法诉求，达到及时调整各方利益，有效化解各类矛盾，减少不和谐因素，维护社会稳定。从而，不断推进社会管理和建设。
（二）有利于完善市场经济体制，实现经济又好又快发展。从社会发展看，现代社会组织主要由营利组织、政府组织和非政府、非营利性的新社会组织构成，其运行机制分别为市场机构、国家机构、社会机制。三大组织及其运行机制的联动，才能保障经济社会的发展。在社会主义市场经济条件下，市场机制不是万能的，市场盲目无序的竞争会带来周期性的经济�；徽稍ひ膊皇峭蚰艿�，过多干预会影响经济发展的活力和效率。而新社会组织，通过平等协商、非强制、非营利趋向的社会机制运作，动员和调配社会资源和力量，进行行业协调、行业管理、行业维权，协调经济领域的各种关系，平衡各方利益，调解贸易纠纷，加强市场交流，促进产业结构调整和升级，加快转变经济发展方式，建立良好的市场经济秩序，维护社会公平竞争，健全社会信用体系，推进经济又好又快发展。尤其是当前处于市场经济弱势地位的、分散在广阔农村的一家一户的农民，通过农村专业经济协会连结市场，开展各种农业技术、市场信息、农产品产供销服务，提高农民组织化程度，引领农民有效进入市场，促进农村经济社会发展。
（三）有利于加强党的执政能力建设，激活社会活力。党的社会性与社会组织有着天然联系，既有互通性，又存在互补性。在我国经济社会发展新的历史阶段，加强党的执政能力建设的一个重要方面，就是巩固和扩大党的执政基础。党可以通过社会组织来动员和整合社会资源，更紧密地联系群众，更广泛地团结、凝聚各方面积极力量，巩固和发展自身的阶级基础与社会基础，还可以通过社会组织服务社会功能，巩固和扩大执政基础，构建一个有效的治理体系，从而提高党的执政能力。同时，党与社会组织的联系，对社会组织资源的有效利用和开发，也增强了社会组织活力，促进了社会组织建设。在健康发展的广大社会组织中，人们可以在一个平等、和谐宽松的环境中发挥自己能力，激发创造力，从而又有利于促进整个社会充满活力。
（四）有利于拓展国际交流，实现和平崛起。随着国际交流与合作活动的迅速增多，非政府组织日益成为国际组织、各国政府之外的重要的第三极力量。在国际经贸领域，需要我国社会组织参与非政府间的市场标准制定、知识产权�；�、产品技术交流、交易规则协商、纠纷争端处理等活动；在全球治理领域，需要我国社会组织在倡导和平、促进发展等重大国际事务和国际规则制定方面，与国际组织、非政府组织开展合作；在国家外交全局中，需要我国社会组织在国际事务和非政府活动中，占有一席之地，拥有话语权，增强渗透力、融合力、亲和力，促进我国求和平、谋发展、促合作的理念广泛传播，实现我国和平崛起。
二、安徽社会组织建设和管理现状及问题成因
（一）现状
安徽到2006年底，依法登记的社会组织有10328个，其中：社会团体6759个，民办非企业单位3552个，基金会17个；备案管理的城乡基层社会组织有4701个。两项合计共有15025个社会组织。社会组织建设和管理总体上呈发展趋势，在具体实践中仍存在很多不适应的问题。
1.社会组织发展呈加速态势。2001年至2005年，安徽登记的社会组织以年均16.5％的速度增长。2006年全省新登记社会组织1668个，比上年增加19.2％。年均增长率高于全国6个多点。但登记的社会组织总量不足，仅占全国总量的3％；按每万人拥有的社会组织计算，低于全国平均水平37％。
2.社会组织初成体系。安徽登记的社会组织总体呈“金字塔”状分布，省级有828个，市级有3643个，县级有5857个，分别占总数的8％、35％、57％，上层少，基层多。从社会组织的结构看，社会团体、民办非企业单位、基金会分别占总数的65.4％、34.4％、0.2％。在社会团体中，行业性、专业性的占61％，学术性占25％，其它占14％；在民办非企业单位中，教育类占45.6％，卫生类占20％，劳动、科技类占19.7％，其它占14.7％；17个基金会以公益救助为主。显而易见，以直接服务于企业经济组织、直接关联民生为主体的社会组织，涉及经济社会各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖较广的社会组织体系，成为继行政事业单位法人、企业经济组织法人之后的又一重要新的社会组织法人。同时，社会力量参与社会公益事业，在社会公益性领域兴办民办非企业单位不足，尤其是以基金会为主的公益慈善类社会组织少，表明社会组织结构还不尽合理。
3.社会组织渐显服务社会功能。安徽坚持突出重点，分类指导，试点示范，指导和引导全省加快发展行业协会、农村专业经济协会、城市社区社会组织，初步形成了服务于城乡企业经济组织及广大居民的社会组织发展格局。全省以行业协会为代表的社会团体共拥有会员500多万，在承接了部分行业管理、行业自律、对外开放、招商引资、交流合作、促进商机、技术改造、产业产品升级开发等方面发挥的作用，引起了政府和社会的广泛关注。全省登记和备案的3394个农村专业经济协会，3499个城市社区社会组织在服务城乡广大居民，促进社会主义新农村建设、和谐社区建设等方面的作用，逐步得到社会认可。2005年以来，有106个农村专业经济协会在服务新农村建设中，被评为“安徽省农民合作经济组织示范单位”，有14个被授予“全国科普惠农兴村先进协会”。还有学术性社会团体、教育、卫生类等民办非单位和公益救助类基金会，在推进经济、政治、文化、社会建设全面发展方面，渐显作用。近两年，安徽社会组织集中联合开展了以自律与诚信为主题的社会公益服务活动，共678场次，从中受益民众近30万人次。但社会组织个体能力差距大，总体规模小，效率低，能力不足。据2005年抽样重点调查，仅行业性社团就有20％处于维持自身生存状态。
4.社会组织管理逐步规范。安徽在制定政策、制度，引导社会组织规范发展的同时，努力探索监督管理。一是坚持政府监督，严格年度检查，依法查处社会组织违规问题和非法社会组织。近年来，每年均有5%左右的社会组织受到行政处罚。仅2006年，全省依法撤销登记的社会组织就有15个，取缔非法社会组织8个。二是引导自我监督，努力推进自律与诚信机制建设。三是推动社会监督，探索创新社会组织规范化建设评估办法。2006年，经有关专家评估，有17个全省性行业协会被评为“安徽省示范行业协会”。四是寓管理于服务中，设立法律咨询、登记许可、年检等服务“窗口”，实行“首问负责制”、“限期办结制”，树立服务型政府形象。但疏于日常管理，且依法管理不到位不完善的问题突出，管理工作“盲点”较多。
综上所述，安徽社会组织建设与管理处于发展的初级阶段，一方面，安徽经济社会的快速发展，推进了社会组织建设和管理；另一方面，社会组织建设和管理与快速发展的经济社会不相适应的问题和矛盾日益凸现。
（二）问题成因
安徽社会组织建设和管理的主要问题，表现为“三不”，即：发展严重不足，作用发挥不够，政府管理不力。其原因是多方面的。试从内部因素和外部因素作一简析。
1.内部因素的制约
（1）先天不足。非营利性质决定社会组织与生俱来三个“不足”。一是缺乏个人利益的追求，二是缺乏提高效率的竞争机制，三是缺乏显示绩效的判断标准。这些不足在安徽经济社会欠发达的现阶段，社会公益意识不强，志愿奉献精神不足，造成社会组织难以构成内部的责任机制，缺乏发展的�；泻驮�。
（2）依法治会的理念不牢固。安徽社会组织主要是在经济转轨、社会转型、政府转变职能的渐进过程中产生的，而且大多是政府选择的，很少是社会、市场选择的。因此，在相当一部分的社会组织中，“唯上”、“人治”、“少数人办会”的工作理念和模式根深蒂固，法人治理、依法治会难落实，以章程为核心的各项管理制度束之高阁，民主决策、民主管理的力度不够，定位不作为，方向不明确，充当“二政府”，对社会、市场真正需求缺乏回应，直接影响自身的公信度和吸引力。
（3）人、财资源缺乏。人是社会发展的主体。同样社会组织的发展需要高素质的人才做保证。而安徽社会组织不仅普遍缺乏专业化人才，而且专职工作人员少。全省性社会团体中的专职工作人员，平均每个社团仅1.6个，大多是从行政部门分流或退休下来的，年龄、知识结构不合理。一些优秀人才，尤其是年轻优秀人才，很少选择专事社会组织职业。社会组织普遍缺乏筹资渠道，政府公共财政顾及不了，社会捐赠资助有限。706个全省性社团，每年活动费用平均仅16万元。社会组织人、财资源缺乏，严重制约了自身能力的发挥和良性发展。
2.外部因素的制约
（1）政社不分，行政干预过多。安徽社会组织大多是政府有关部门，根据自身需要组织筹建，并从部门官员中推荐主要负责人和秘书长人选。2006年度检查706个全省性社会团体，有1151名处以上领导干部兼任秘书长以上领导职务。有相当一部分社会组织与有关部门的内设机构合署办公。由于现有法律对社会组织的职能没有明确规定，政府职能转变又需要一个渐进的过程，“政务、事务、服务”还未从政府有关部门完全分离出来，很多社会组织只有依附政府有关部门，获取稳定的业务来源和权益，开展社会活动。这样，不仅使社会组织发展空间有限，而且造成其缺乏责任意识、竞争意识和服务意识，影响社会组织的健康发展，同时也干扰了经济社会的正常发展。再加上社会组织在双重负责的管理体制下，业务主管部门习惯于对社会组织的直接行政干预。调查表明，有很多社会组织选举负责人、聘用工作人员，取决于业务主管部门或部门行政领导人；少数省直部门和市、县政府以侵犯社会组织的法人权利，代替法规、制度管理，收缴社会组织的财务帐号，实行财务统管，甚至挪用或占用社会组织有限的财产，束缚了社会组织的正常发展，挫伤了社会组织发挥作用的积极性。
（2）培育扶持的政策不完善，责任不明确。一是政策难落实。安徽培育扶持社会组织发展的政策不全面不系统，可操作性不强，涉及财税、项目等优惠政策，协调难，社会组织难以得到政府资金、项目的扶持，财政票据管理不完善，一些公益救济性社会因领不到票据而无法接受社会的公益捐赠。二是政府职能转变不到位。社会组织应干能干的事，被政府职能包揽了，社会组织的发展空间、环境受限。三是责任不明确。扶持发展社会组织，牵涉政府多部门、社会多方面，由于缺乏责任机制，造成无政策或制定出台政策难，有政策也难落实。四是政策的误区。政府资助、社会捐赠，往往只注重资助项目，习惯捐赠弱势群体，而忽视资助实施项目的社会组织自身建设。社会组织有较强的实施项目能力，才能发挥资助捐款的最大社会效益。
（3）“双重负责”不到位，监管力量严重不足。国家对社会组织实行业务主管单位和登记管理机关“双重负责”的管理体制。由于安徽在政府“三定”方案中没有明确业务主管单位的管理职责，财政预算中没有专项管理经费，机构设置没有专门管理机构，业务主管单位不愿管和管不了，造成社会组织的自身建设和日常业务活动，很少得到指导和监督。登记管理机关监管力量严重不足。安徽三级共123个登记管理机关仅有专兼职工作人员109个，少数市、大多县级登记管理机关存在“三无”现象，即：无专门工作机构编制、无专职工作人员、无工作经费。登记管理机关现有力量只能应付日常登记工作，很难抽出力量监管。在管理范围日趋扩大，社会组织总量逐年增加，社会组织建设和管理的要求愈来愈高的新形势下，监管力量严重不足是社会组织健康发展的一个重要制约因素。同时，社会力量对社会组织的监督和社会组织的自律能力还极为不足，程度不同地影响和制约社会组织的进一步发展。
三、推进社会组织建设和管理的构想
安徽社会组织建设和管理的现状，在全国具有一定的代表性，尤其在中西部地区具有普遍性。这种现状与党和国家在全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中，“健全社会组织，增强服务社会功能”，“重视社会组织建设和管理”的新要求不相适应。改变这种状况，应围绕社会组织的“建设”和“管理”，坚持“改革”，推进“发展”。
（一）实行社会组织准入双轨制
我国现行的社会组织登记许可制度是计划经济体制下管理理念的延伸，侧重政府公共权力的高度集中运用，倾向限制社会组织发展，达到控制社会管理，保持社会稳定。应该看到，这种制度在我国经济社会发展中，起到了积极作用。但适应党和国家全面推进经济、政治、文化、社会建设的新形势，就应以新的理念，研究改革现行的登记许可制度。
拓宽社会组织准入轨道，建立备案注册、登记许可制度。所谓备案注册，是指对在经济社会发展中应运而生的具有社会团体、民办非企业单位基本特征的社会组织，进行基本信息的登记，认可其存在的合法形式，以利于跟踪培育和监管。这为服务于城乡社会、以社区社会组织和农村专业经济协会为主体的基层社会组织的发展开辟了广阔空间。同时也将避免一些游离于法律和管理之外的、实际存在的社会组织。所谓登记许可，是指对满足法定条件的社会组织，实行审查准入程序和强制性的准入登记，确认其社会组织法人地位。备案注册、登记许可制度并行，既可疏导公民合法结社，满足不同利益群体参与社会管理和公共服务，实现自身价值，获取合法利益的愿望，又可将社会组织置于国家法律监管之内，推进社会组织建设和管理。
（二）改善社会组织管理体制
目前，我国社会组织管理体制是：登记管理机关和业务主管单位双重负责。这种管理体制在我国改革开放初期发挥了积极作用。但随着市场经济的发展和改革的深入，跨部门、跨地区、跨行业、跨系统的社会组织已经涌现，社会组织的数量、规模和活动领域、方式等较之原来都发生了深刻变化。这对双重负责的管理体制提出了新课题。实践中，双重负责的管理体制，一方面阻碍了公民依法结社，带来了重重困难；另一方面两个平行的管理部门难以协调运作，成为负担。由于社会组织业务范围交叉、跨部门，加之又难于从法律制度上确定某一社会组织的业务主管单位，无法界定业务主管单位的职能和问责，造成一些党政部门因为业务职能不完全对应或无力管理而不愿做业务主管单位，有的甚至认为做为业务主管单位是尽义务而不作为，不做业务主管单位也无过而推诿；有的出于维护和扩大部门利益，抓“登记”或揽财权，乐于做“好人”，不做“恶人”。同时，双重负责的管理体制事实上成为两个部门在登记和管理中，互相推诿和规避应当承担的责任，导致社会组织难登记疏管理。
如何改善双重负责的管理体制？现阶段应精简和淡化业务主管单位，加强管理力量。所谓精简业务主管单位，就是将目前普遍性的业务主管单位最大限度地缩减为特殊性的业务主管单位，这种特殊性的业务主管单位应该是在推进经济、政治、文化、社会建设中，具有综合性、宏观调控性较强和必须专业资质认证的党政部门，按照社会组织分类，每个类别明确一个或几个部门做为业务主管单位，从法律制度上予以确定，并规定其职责。所谓淡化业务主管单位，就是要变“主管”为“指导”，直接行政管理为间接法律制度管理。对于法律制度上确定的业务主管单位，应规定必须有专门工作机构、人员、经费等必要的保障。与此同时，要在法律制度上界定确立社会组织登记管理机关的职责，加大其责任，加强其力量，规定登记管理机关设置相对独立的社会组织登记管理局，按照社会组织分类，内设相应的管理机构，在编制、人员、经费和执法力量、手段、发展项目上，充分保障其能履行备案、登记和监管、执法等相关法定职责。
（三）完善法制
我国现行的关于社会团体、民办非企业单位、基金会方面的法律、行政法规，不仅位阶低，而且在执法实践中难于操作。同时，一些急需的重要法律缺位。因而完善法制，改善社会组织建设和管理环境尤显紧迫。
与时俱进，修订、完善现行的行政法规，制定颁布推进行业协会、农村专业经济协会、社区社会团体和民办非企业单位、志愿组织、公益慈善组织和机构及涉外社会团体等社会组织发展与管理的专项法规，加快形成分类发展和监管的行政法规体系。在此基础上，研究制定指导和协调各专项行政法规的“结社法”或“社会组织基本法”。这个法要能够体现使宪法所规定的有关重要原则具体化，一方面对社会组织的发展从总体上做出规范和协调，明确国家利益、国家原则及国家对社会组织的基本方针、政策；另一方面对社会组织特别界定和分类、备案和登记监管、社会功能、社会监督、税收减免、政府扶持等各方面做出原则的规定，以形成社会组织法律体系。
当前，应抓紧研究制定政府扶持社会组织发展的政策。一是要改善现行不稳定的资助形式，出台政府委托其服务制度。设计委托、评估、认证、问责等程序的相关规定，确立委托服务项目和标准、专业评估机构、公益认证部门、公示和公告媒体、问责与责任追究的执法机关，以引导和促进社会组织融入公共服务体系。二是要以扶持发展为前提，建立健全社会组织税收等相关法规政策。国家税法中应有社会组织的税收条款，对其资格确认标准和基本税收优惠待遇作出明确规定，凡以公共服务为宗旨，不以营利为目的，不分配利润，并具有自治自主的社会组织，都应认为具有免税资格；要最大限度地调整针对社会组织的税收优惠政策，完善社会组织税收征管制度和财务、票据管理使用制度，积极扶持社会组织，推进公共服务和公益慈善事业发展。三是要建立和完善社会组织人力资源管理和社会保障制度，促进社会组织健康、可持续发展。
（四）增强服务社会功能
随着相关制度和体制环境的改革和政府与社会组织合作的逐步开展，迫切需要社会组织加强自身能力建设，发挥服务社会的功能和作用。社会组织在国家建设发展大局中，首先要强化责任意识，完善责任机制。要明确组织宗旨、任务、使命，根据环境的变化，确定长期、中期、短期目标，并把目标转化为具体的操作和考核标准，真正落实到行动中。其次要改善治理结构，提高组织效率。社会组织要完善权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理机构的职责，实行理事长兼法定代表人制度，适度控制理事会规模和副理事长职数，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。要改变依附、依赖行政机关的观念，独立自主地履行法人职责，坚决抵制随意调拨、合并组织资产，随意任意任命、撤换组织负责人等违法行为。政府要尊重社会组织独立自主的法人地位，加快推进社会组织在机构、人事、资产、财务等方面与有关部门、单位脱钩，除法律另有规定外，在行业协会中实行国家现职工作人员不兼职制度，并逐步推行到所有社会组织。社会组织的有效服务是立命之本，发展之基，要通过有效的服务，自律诚信的形象，争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持，面向会员、面向行业、面向社会提供更多、更新的公共服务和公益支持，获得政府、企业和社会公众的认同，形成良性的发展动力，不断增强服务社会的功能。
社会组织建设和管理是一项长期的战略任务，任重而道远。相信通过党和政府、社会各界的共同努力，创新实践，社会组织必将在我国全面建设小康社会、加快推进现代化中发挥积极作用。