邓微：关于政府与慈善组织关系的思考
我国的慈善事业正在突破传统理念和体制进入一个新的快速发展阶段。传统慈善快速向现代慈善转型，使政府与慈善组织的关系也展现出了新的格局。弄清并处理好二者的关系，对推动我国现代慈善事业发展具有积极作用。
一、关系机理
慈善组织是现代社会整体结构中第三部门的重要组成部分。所以政府与慈善组织的关系是政府与第三部门的关系。
多元与合作主义是构筑政府与第三部门关系的理论基础。“第三部门”的概念是由美国学者列维特(Levitt,1973)提出的。他指出在将社会组织划分为政府部门和私人部门的同时，不可忽略处于政府与与私人部门之间的社会组织——“第三部门”，这一部门客观存在并从事着政府和市场不愿做、做不好的事。近几十年来第三部门飞速发展，已在全球的社会、政治、经济中确立了重要地位。第三部门旨在弥补政府和市场的缺陷，但其本身也存在着许多局限，它既不能代替政府而享有合法的强制权力，也不能代替市场自发地对大多数资源进行有效配置，其功能只是对二者的补充。所以，政府、市场与第三部门是一种社会分工的关系，三者各有其独立作用的空间，同时又有其协同作用的交集，三者在社会整体运行中相辅相成，共同促进经济和社会的健康发展。
在社会管理创新中，政府不仅需要不断提升自身能力，更好地履行职能，还必须正确处理其与市场、第三部门之间的关系，充分发挥市场和第三部门的作用，目前特别要注重第三部门的重要组成部分慈善组织作用的发挥。
二、发展态势
我国30多年的改革过程改变着计划经济条件下结构高度不分化的总体性社会状况，在一定程度上推动着整个社会生活的非政治化，催化着社会权力的重新分配，但是在我们这样一个具有权力高度集中历史传统的国度，政府与社会的权力界限的明晰是一个十分艰难的过程。
事实上，我国慈善组织的产生是基于民间力量和政府力量的双重推动，由于初始阶段民间力量的弱势，使我国的慈善组织从一开始便在政府的控制之下成立发展起来，由此形成了政府主导的慈善组织发展模式。虽然这种模式在我国现代慈善事业的起步阶段起到了很大的推动作用，然而在慈善事业寻求更高水平发展的新形势下，这种模式已经制约了慈善组织的发展。尤其是在实际运行中许多主管部门并不尊重慈善组织的自主性和民间性，而是将其作为自己的“下属单位”；有的甚至采取设置事业单位或在慈善组织中安排政府公务人员等方式，以行政管理方式执行慈善组织应该承担的职责，其结果是导致慈善公益事业依附于政府，无法变成真正的社会公益活动，制约了现代社会慈善公益事业的健康发展。
在我国社会改革的加速期，社会高度关注公共权利、关注公共权利的运行方式，公众参与社会越来越全面直接、越来越频繁广泛，这对慈善事业的发展、对慈善组织作用的发挥提供了积极的社会条件。随着现代慈善理念影响的日益扩大，随着全体社会大众主体意识迅速提高，动员性的、依靠政府简单号召大众捐赠直接由具有政府背景的慈善组织操作的体制悄然解体。2011年7月民政部宣布慈善公益类包括社会公益和社会服务类的组织全部可以由民政部门作为主管单位，这一登记注册政策的重大调整标示着我国慈善组织管理体制的重大变化，意味着慈善组织的设立和运行将不再有行政主管单位。现代慈善组织“官转民”已呈蓄势待发之势。
无需赘言，我国的慈善事业已经进入了新的发展时期，其发展方向是去行政化、行业化、专业化、社区化走向。但是，在这个发展过程中慈善组织的状况与格局会相当复杂，“混搭式”的格局将会不以人的意志为转移地持续一段时间。一些有“官背景”的慈善组织的“去行政化”也尚需时日。同时在我国慈善组织管理体制发生重大改变的条件下，以民间力量自觉产生的慈善组织必将会似雨后春笋般地出现。到2011年我国非公募基金会数量已超过公募基金会数量，（分别为1283、1179家），日后非公募基金会和其他形式的纯民间性的慈善组织将会更多更快的产生和发展。
在我国现代慈善加快发展过程中，慈善组织的成长和战略转型，会在提升救助功能的同时开拓福利需求功能中完成。慈善事业发展环境的优化要在加速解决现代慈善体制的发展要求与传统社会管理方式的矛盾中、在完善现代慈善事业发展的法律体系中、在实现现代慈善管理体制的专业化职业化过程中实现。并由此对政府与慈善组织的定位提出了新要求，二者的关系亦呈现出了新特点。
三、关系重构
我国慈善事业发展的新态势、新特点，要求我们在第三部门机理的指导下，重构我国政府与慈善组织的关系，推动我国慈善事业健康发展。第三部门理论告诉我们政府与慈善组织是一种社会分工，因此应各司其职，不可相互替代。二实现这种分工，需要科学的社会构架、完善的法律保障和科学的管理机制。
（一）国家立法和宏观体制的完善
政府在推动现代慈善事业发展中应该是“有限政府”，所以国家在立法和体制构架方面必须提供良性的宏观框架。
首先，加快慈善立法，提供坚实的法律基础。一是规范性立法。从立法上支持慈善体制改革的关键是确立慈善的民间属性，保障公民行善的权利，对公民依法创办慈善组织予以支持和鼓励。同时以法律形式规范慈善组织的行为。二是激励性立法：制定税收减免的相关法律制度。税收政策的激励有利于发掘社会慈善资源。美国是世界上较早给予慈善以优惠政策的国家，其税收政策鼓励了公众捐款，促进了慈善组织的发展。通过立法慈善组织可以免除销售税、财产税、增值税、关税、所得税和其他直接的税收方式等。
第二，加快慈善体制改革，提供科学的体制机制。建立全国统一的慈善事业管理机构慈善委员会是实现全国慈善事业科学管理的重要保障。1853年英国建立慈善委员会，一直运作很好。我国可以参照英国慈善委员会的模式，在全国人大下面设立公益慈善委员会，专门负责规划全国慈善事业发展，统筹对各类公益组织的监督管理，这样可以有效协调与相关政府部门之间的关系，监督政府有关部门依法行政，形成科学的慈善事业管理体制。
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政府在处理与慈善组织的关系时，应依法服务、监督、管理、引导现代慈善事业的发展。笔者以为应扮演好以下角色。
1. 服务员
服务员的角色是政府在处理与慈善组织之间关系的最重要的角色。这个角色的职能是为慈善组织提供全方位的服务，营造积极宽松的发展环境。具体说应提供设立登记服务、政策咨询服务、信息咨询服务、调解仲裁服务和铺平与国际慈善组织合作道路牵线搭桥服务等。
2. 监督员
政府监督员的角色是保障慈善组织依法运行必不可少的角色。2011年度范围的社会问责公益，昭示了现代慈善组织“去行政化”和加强对慈善组织监督的迫切性需求。监督员角色职能的实施要重建政府对慈善组织监管权威。要通过去行政化改革，切实克服政府操盘、政慈不分、权力越位、监管缺位的弊端，要拉开政府和慈善组织距离，使慈善组织获得独立主体地位，建立政府监管权威，有效引导慈善组织规范运行。对于慈善组织的监督主要是通过透明的财务管理制度和问责制度。其一，加强财务管理；其二，加强问责制度；其三，注重构建多层次监督体系，形成由政府监管、相关利益人问责和第三方评估为主要方式，社会大众和媒体为基础的完善监督体系，逐步形成外律与自律相结合的监督管理机制，提高慈善组织公信力。
3. 管理员
管理员的职能主要是维护好慈善组织和慈善事业发展的秩序，其主要是通过法律和经济手段，辅之以行政管理手段履行管理职能。
在准入方面彻底改变政府对慈善组织实行“分级登记,双重管理”的模式。慈善组织取得合法地位后，保证其免税优惠、法律�；�、由官方认可而获得名望等权力。简化慈善捐赠免税政策程序，降低慈善捐赠的“交易”成本，并通过税务部门对已成立的慈善组织进行审核测试，注重税收激励作用的发挥。
对不同性质和不同形式的慈善组织在管理过程中注意求同存异，对与国际慈善组织的联系和合作，主要在对国际慈善主体的甄别、国际慈善合作项目的可行性辩别方面进行相关的管理。对有官方背景的慈善组织：要下决心加大改革、理顺力度，下达慈善组织去行政化的“政府令”，逐步使所有在民政部门登记注册的慈善组织都要取消国家事业单位编制，取消行政级别。对有宗教背景的慈善组织要清楚不同宗教的公益慈善活动，是各自信仰的不同表达，但是，要促使不同宗教之间通过对话交流，凝聚慈善力量，共促慈善事业发展。要求公募基金会、慈善总会等公共募款机构承担为本土民间慈善组织提供资源的社会责任，减少和最终杜绝慈善资源由民间流向政府，以慈善资源弥补公共财政投入不足的局面。对处于基层的草根慈善组织、志愿者（义工）组织要加大政策扶植力度并给与资金资助的倾斜。
4. 引导员
一是引导慈善组织向行业化、专业化发展。要注重培育慈善组织行业化走向，培育慈善组织要的行业意识，联合起来形成秩序，推动信息共享，建立标准系统，展开利益合作谈判，促成行业系统规则确立。注重慈善行业专业化人才队伍的建设和培育。
二是引导慈善组织作为的领域和方向。政府对民间慈善组织的资助对动员民间公益力量具有积极的作用。政府应政府资助民间公益活动引导慈善作为的领域和方向，并以“四两拨千斤”的方式扩大慈善带来的社会福利。政府应动用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间公益组织提供支持，带动民间慈善财力和慈善劳务的发掘。
（本文系作者在社保30人论坛年会上的发言）
来源：人民网