推进政府从“善政”向“善治”转变
深圳市社会科学院课题组
提要
在保持政府管理效率的同时，理顺政府与社会组织、政府与市场、政府与公众的关系，推进政府从“善政”向“善治”、从“为民做主”向“由民做主”、从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”、从“全能型政府”向“有限政府”的转变。通过加强和创新社会管理，促进社会管理从经验管理向科学管理、从运动管理向长效管理、从问题管理向预防管理、从重管理向管理与服务并重的转变。
社会管理，具有协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等功能。深圳经济特区成立三十多年来，历届市委市政府高度重视社会管理，为探索建立有中国特色和符合市情的社会管理进行了不懈努力，建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了相关法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，为深圳特区改革开放和现代化建设提供了良好的社会环境。
深圳的社会管理面临严峻挑战。人口结构复杂，城市管理难度加大。劳务工多，就业和分配方式复杂，构建和谐劳动关系难度加大。网络虚拟社会快速发展，社会管控难度大。同时，深圳加快社会管理创新又面临千载难逢的机遇。中央赋予深圳“国家综合配套改革试验区”的新定位，赋予深圳“四个先行先试”权，为深圳加快社会管理创新提供了政治保障；中央批准深圳经济特区扩大至全市范围，为全面推进特区社会管理一体化提供了制度保障；三十多年经济高速发展为创新社会管理提供了良好的经济基础和物质条件；三十多年经济体制改革为社会领域体制改革提供了宝贵经验；《深圳经济特区改革创新促进条例》和《深圳经济特区社会建设创新促进条例》的出台，为加快社会管理创新提供了坚强的法律保障。
1
深圳市历年来高度重视社会管理工作，以敢闯敢试精神不断推进社会管理创新，为全国社会管理创新提供了有益经验
深圳经济特区成立以来，历届市委市政府高度重视社会管理工作，以敢闯敢试精神不断推进社会管理创新，为全国社会管理创新提供了有益经验。一是坚持把社会建设摆在与经济建设同等重要位置，建立社会建设领导机构，召开全市社会建设工作大会，出台《关于加强社会建设的决定》、《社会建设考核指标体系》，制定《深圳经济特区社会建设促进条例》，从领导体制和法律制度上确保社会建设与经济建设同规划、同部署、同落实、同考核，从源头防止社会建设与经济建设“一条腿长一条腿短、一条腿硬一条腿软”的问题。二是创新人口管理与服务方式，率先探索暂住证制度、居住证制度和“积分入户”制度，探索按实有人口规模配置公共服务资源，统筹人口管理与人口服务，加快了社会融合。三是努力探索建立权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的社会公平保障体系，全面推进社区居委会直选，率先实现公共图书馆、美术馆、博物馆免费开放，促进了社会公平正义。四是积极探索基层管理新模式，在各街道成立社区工作站，促进社会管理和公共服务精细化。五是改革社会组织登记管理制度，率先实行行业协会直接登记制度，实现行业协会民间化。放宽和简化社区社会组织登记手续。加大政府购买社会组织服务的力度，拓展社会组织发展空间。六是率先建立欠薪保障制度、工资集体协商制度、集体合同制度和劳动关系三方协商机制，从源头化解社会矛盾纠纷。
2
降低社会组织登记注册门槛，加强社会组织孵化基地建设，加大政府采购社会组织服务的力度，拓展社会组织发展空间
随着经济转轨和社会转型向纵深发展，社会矛盾与问题变得越来越复杂，社会管理的任务也越来越艰巨。深圳必须继续发扬敢闯敢试的特区精神，像当年抓经济体制改革一样抓社会管理创新，进一步解放思想，改革思路，调高改革参照系，提高改革的技术与艺术，正确处理好善政与善治、依法改革与先行先试、维权和维稳、维持社会秩序与保持社会活力、顶层设计与基层创新、“摸着石头过河”与“乘船过河”的关系，全方位推进社会管理创新，力争在以下重点领域和关键环节取得新突破。
构建善治结构，健全社会管理格局。善治即是好的治理，是政府与公民对公共生活的合作管理，是一种良性互动的多元共治模式。改革开放以来，经过长期探索与实践，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。从国家和社会的关系上说，这种社会管理格局是一种既能保障国家实施有效管理，又能保持社会活力的治理模式。构建社会管理善治结构，必须改变过去单纯依靠党委政府实施社会管理的模式，建立健全多元共治的善治结构。首先，必须加快政府自身转型。在保持政府管理效率的同时，理顺政府与社会组织、政府与市场、政府与公众的关系，推进政府从“善政”向“善治”、从“为民做主”向“由民做主”、从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”、从“全能型政府”向“有限政府”的转变。其次，充分发挥各类社会组织在社会管理中的地位与作用。进一步降低社会组织登记注册门槛，加强社会组织孵化基地建设，提高每万人口社会组织的密度。加大政府采购社会组织服务的力度，拓展社会组织发展空间。进一步壮大社工队伍，提高社会管理的职业化和专业化水平。第三，推进社会管理的社会化进程。通过市场机制引导社会力量参与社会管理，健全社会力量参与社会管理与服务的体制机制，强化各类企事业单位和人民团体的社会管理服务职责。第四，完善基层群众自治。引导社区居民开展自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，吸引居民有序参与社区公共事务。通过公民意识教育引导公众参与社会管理，发挥群众参与社会管理的基础作用。
3
加快社会领域的改革创新，力争在实现包容性增长方面取得新突破，让经济发展成果惠及所有人群
加快包容性发展，促进社会公平正义。中央提出，要努力实现包容性增长，让经济发展成果惠及所有人群。深圳经济特区成立以来，在促进包容性发展方面进行了许多有益探索，但也还存在一些问题。如劳动报酬占GDP比重有待进一步提升，民生福利有待进一步改善，贫富差距有待进一步缩小，外来劳务工融入城市共享发展成果的工作力度还需进一步加大。因此，深圳必须进一步加快社会领域的改革创新，力争在实现包容性增长方面取得新突破。首先，加快服务型政府建设。强化政府社会管理和公共服务职能，各级党委政府要将社会建设摆在与经济建设同样甚至更加重要的位置，将民生福利作为党委政府第一要务，将加强和创新社会管理作为党委政府第一责任。其次，完善社会分配制度。健全三次分配结构，建立居民收入正常增长机制，使居民收入增长与经济发展同步，提高劳动报酬在收入分配中的占比。加大公共财政在就业服务、国民教育、公共卫生、医疗保障、文化体育、保障性住房等民生领域的投入。第三，探索建立以实有人口为基数的社会福利制度。扩大社会福利覆盖范围，逐步建立普惠型社会福利体系。完善社会救助制度和慈善体系，鼓励社会力量参与慈善事业，加快爱心城市建设。第四，完善民生福利决策与评价体系。确定民生福利项目要广泛征求公众意见，民生福利供给过程要接受社会监督，民生福利绩效要由人民群众评价，防止民生福利由少数官员说了算，防止“民生”蜕变为“官生”，使民生福利真正惠及全体市民。
健全社会流动机制，维护社会活力。社会流动包括水平流动和垂直流动，社会流动的自由度和开放度与社会活力成正比。充分和有效的社会流动能促进社会分层，优化社会结构，能缩小社会成员之间的收入差和社会地位差，能增强社会活力，保持社会动态平衡。社会结构“板结化”和社会角色“凝固化”，是社会流动不充分的结果，也是制约社会流动的根本原因，是影响社会活力的重要障碍。要通过创新社会管理，消除影响社会流动的体制机制与政策障碍。首先，深化户籍制度改革，消除制约水平社会流动的制度与政策障碍，使水平社会流动更开放和更自由，使社会成员能够自由选择工作岗位和工作地点。其次，加快干部人事制度改革，畅通和拓宽垂直社会流动渠道，消除制约垂直社会流动的制度与政策障碍，使垂直社会流动更公正和更公平，确保社会成员晋升机会均等。第三，加大人力资本投入，提高劳动者的知识与职业技能，通过提升人力资本拓展社会成员发展空间，扩大中等阶层比重，优化社会阶层结构，保持社会活力。
4
运用市场化机制吸引社会力量参与社会管理，购买物业管理公司、各类社会组织和相关企业的管理与服务，提高社会管理的社会化水平
加强社会风险源管控，促进社会稳定。在经济转轨和社会转型期，经济结构和社会结构发生深刻变化，利益关系、诉求关系和价值观呈现多元化，新的社会矛盾与问题显著增加。从世界现代化历史看，当人均GDP超过3000美元之后，社会进入矛盾与问题高发期。经过三十多年高速发展，中国的人均GDP超过5000美元，深圳的人均GDP超过16000美元，经济高速发展同时也积累了一些深层次社会矛盾与问题，加强转型期社会风险源的管控尤为重要。
转型期社会风险源主要有：一是政治风险，主要来源腐败，其后果是损害党和政府形象，降低政府威信，危害执政党地位，导致信仰�；�，容易引发政治�；�。二是经济风险，主要来源经济萎缩、通货膨胀、失业率高企等，其后果是提高社会成员痛苦指数，容易诱发社会动荡。三是社会风险，主要来源于贫富分化，其后果是使多数社会成员产生相对剥夺感以及由此产生的心理失衡，容易诱发群体性事件。四是公共安全风险，主要来源于食品安全、药品安全、生产安全、社会治安和生态环境安全等问题，其后果是诱发社会不安和集体紧张情绪，破坏社会稳定。五是人口结构风险，主要来源于户籍人口与非户籍人口长期倒挂，以及由此所产生的差别社会福利，其后果是影响社会融合，容易诱发户籍与非户籍两大群体冲突。六是劳资关系风险，主要来源于外来劳务工因同工不同酬、同工不同权、同工不同时所引发的劳资纠纷，其后果是容易诱发群体性事件。七是网络虚拟社会风险，主要来源于网络虚拟社会的开放性、匿名性和不良信息的快速传播性，其后果是过度放大现实社会的矛盾与问题，加大社会管控的难度。上述任何一种风险都直接影响社会和谐稳定，更可怕的是这七种风险叠加所造成的乘数放大效应所引发的社会�；�。因此，必须加大社会管理创新力度，建立社会风险预测机制和预调机制，定期发布清廉指数、基尼系系数、公共安全指数、劳资关系指数等，定期进行社会风险压力测试，为预防和预调社会风险提供科学依据。
创新社会管理技术，提高社会管理科学化水平。通过加强和创新社会管理，促进社会管理从经验管理向科学管理、从运动管理向长效管理、从问题管理向预防管理、从重管理向管理与服务并重的转变。一是成立社情民意调查研究中心，定期开展社情民意调查分析，定期发布清廉指数、基尼系系数、公共安全指数、劳资关系指数等，打造社会管理领域的“CPI”，为社会管理提供科学依据，努力提高社会管理的科学化水平。二是社会管理网格化，网格信息化，使社会管理横向到边、纵向到底，全面消除社会管理的盲点和空白点，努力提高社会管理的精细化水平。三是加快社会管理立法进程，建立健全社会管理法律法规体系，提高社会管理的法制化水平。四是加强网络虚拟社会的监管力度，改善网络舆论引导，开发有效监管网络虚拟社会的新技术，强化网络虚拟社会的行业自律，提高社会管理的信息化水平。五是运用市场化机制吸引社会力量参与社会管理，购买物业管理公司、各类社会组织和相关企业的管理与服务，提高社会管理的社会化水平。六是完善诉求表达、利益协调和权益保障机制，健全矛盾调处工作网络，完善矛盾纠纷预测分析、定期排查、联合调处、领导包案、督查督办、限期办结、责任追究等制度，提高社会管理的规范化水平。
（课题组成员：吴 忠 杨立勋 谢志岿 王增进倪晓锋）
来源：深圳特区报